宣晓伟：北京市政府搬迁的前景和挑战

近日根据北京规划委的消息，北京行政副中心规划已基本确定，到2017年市属行政事业单位整体或部分迁入工作要取得实质性进展。北京市副市长李士祥也在3月8日透露，北京市委、市人大、市政府、市政协四套班子将按时序搬到行政副中心办公，并带动相关部门的搬迁，远期约有40万人将疏解至通州。

北京行政副中心的建设，是“京津冀协同发展规划纲要”中的重点任务，也被认为是疏解北京非首都功能、破解大城市病的关键举措。国内有许多城市的实践表明，通过将政府整体搬迁到新区，既有效缓解了老城区的拥堵，也带动了新区的发展，那么北京市政府的搬迁，是否会取得同样的成功呢？

要回答上述问题，应对中国不同层级政府事权划分与空间分布方面的特征有一些了解。

首先，中国在绝大多数政府事务上实行的是“中央决策、地方执行”或“上级决策、下级执行”的事权划分模式。也就是说，真正与老百姓直接打交道的只有基层政府，即所谓“上面千条线、底下一根针”，这个针就是具体办事的基层政府。由于中央政府并不直接临民，因此可以保持较小的规模，据统计，中国中央本级政府公务员仅占公务员总数的6％，远远低于33％左右的世界平均水平，如此小的规模似乎与一般概念中强大的中央政府很不相称，这是与中国政府间特殊的分权模式密不可分的。

其次，在地区竞争模式下，地方的各级政府都背负着发展本地经济的巨大动力和压力。各个地区都有经济增长、财政收入等目标，而且层层分解到各级政府，每一级政府都有自己的任务指标，并面临上级的逐年甚至逐季考核，不同政府之间存在着激烈的竞争。在这种制度安排下，每级地方政府都要千方百计地招商引资、发展产业，这自然会带来人口的变动。这种地区竞争的发展模式是上述的事权划分以及财政税收、公共服务、户籍土地、政绩考核等诸多中央地方制度安排下的产物。

再者，城市的空间分布格局深受政治因素的影响。韦伯在其名著《中国的宗教：儒教与道教》比较中国与西方的城市时，指出两者之间有着“决定性的差异”，中国城市多起源于君侯所居之处、官府要员居停止之所，而非像西欧的城市多源于商业和手工业的中心。换言之，中国的城市更多是基于政治本位而非商业本位的，商业依附在政治之上而发展。金字塔式的政治权力架构落实到城市空间布局上，就是一个同心圆圈层不断放大的形态（当然城市的具体空间形态还要受地形、地貌、交通等各种条件的影响）。拥有最高权力者坐落在圆心，其他机构按等级依次散开，机构自身级别和权力的高低决定其与圆心的距离和位置。

用上述具有中国特色的政府间事权划分和空间分布的理论模型，就能较好地来解释为什么国内许多城市的政府搬迁计划会取得不错的成效。第一，政府搬迁往往涉及的是当地的最高级政府，与老百姓直接打交道的基层政府则变动很少，在既有事权划分格局下对政府的整体运作影响有限。第二，政府搬迁到新区，大大扩张了城市的土地可用面积，对各级政府增加建设用地面积、吸引招商引资、发展产业都是有利的，各级政府均能不同程度地受益于政府的搬迁。第三，政府最高层级搬迁后，可以带动同心圆的圈层结构平移至新区，从而创造出一个新的增长区域。可见，这些城市的政府搬迁符合上述事权划分和空间布局的特征，尤其是对地方政府做大做强本地经济有帮助，因此政府搬迁至新区也就成为了目前许多城市带动本地经济社会发展的一个重要举措。

与其他城市相比，北京的政府搬迁存在三个不同之处：一是本区域的最高层级政府不动，中间层级搬迁。二是主要目的不是为了发展经济，而是疏解功能和人口。三是搬迁的目的地不是一个全新未开发区域，而是已经有一定发展程度的区域。这三个根本差别意味着其他城市政府搬迁的成功逻辑就较难应用在北京的政府搬迁上。

第一，北京搬迁涉及的是中层政府，虽然基层政府不动保证了相关措施的合理性和可操作性。但中层政府与基层政府联系的密切程度远远高于高层政府与中层政府之间，而且北京市政府作为一个城市政府，对区县的控制远远高于一般的省级政府对市级政府，它对具体事务的直接干预程度也远远高于普通的省级政府。

第二，中层政府的搬迁虽然也可以带动相关同心圆圈层的平移，然而由于高层政府的同心圈层不动，中层政府搬迁的带动能力将受到很大的限制。

第三，也是更为重要的，根据新经济地理学的理论，一个区域能够吸引多少产业和人口，在很大程度上取决于其本身的市场规模，即所谓的 “本地市场效应”（HomeMarketEffect）。国内其他城市政府搬迁的成功，在于创造了一个新的核心，然后通过这个核心慢慢扩张，逐渐吸引各种产业和人口。这里的关键是各种主体在搬迁中能够得到受益，从而形成一种循环累积的过程。即无论是政府、人口、企业都通过迁移获得了一定的改善（例如政府获得新增可用土地、人们获得更好的居住条件、企业获得更好的收益等），而这个改善进一步带来市场规模扩张，反过来市场规模扩张又导致更多的功能、产业、人口的流入，从而逐渐形成一个新的增长极，把老城区的功能、产业、人口都拉了过来。

换言之，虽然政府的搬迁是一个政治决策和行政过程，但这个过程能否取得成功是要通过经济的逻辑、依靠发挥市场的力量来达成的，目前来看在北京市政府搬迁过程中经济的逻辑和市场的力量还亟待进一步地有效发挥。

有鉴于上述的困难，北京的行政副中心建设将是一个充满挑战的过程，基础设施的建设和行政机关的搬迁也许可以设置期限、按部就班，但正如副市长李士祥所言：“40万人搬迁是渐进的过程，不是一次性完成。”北京市政府的搬迁，要真正实现吸引人口和产业、实现功能疏解的目标，不可能一蹴而就，将会是一个更为漫长的过程。