打破大城市户籍改革困境
一、当前户籍改革的难点在大城市
户籍改革有两项任务：一是要消除农村户口与城镇户口人群的权益差异，二是要消除常住外来人口与本地人口的权益差异。前者的改革主要是通过增加农村人口的权益来实施的，21世纪以来城乡教育、卫生、社会保障的制度和标准逐渐趋向统一，取得了很大进展，前景也较为乐观。后者的改革主要是通过降低落户门槛和将部分公共服务与户籍脱钩来实施的，这在中小城市取得了很大进展，但在大城市的进展有限。目前，一些大城市积累了大量没有当地户口的常住人口，非户籍人口占常住人口的比重高达30%～40%，深圳更是高达70%多，在城市内部形成了明显的二元结构。这不仅造成群体矛盾、影响社会稳定，也造成了机会不均等，严重影响了外来人口人力资本的积累和消费的扩大，对经济社会可持续发展带来了诸多消极后果。
城市不愿意彻底接纳常住外来人口，财政增支压力和维护户籍人口既得利益显然是重要原因。但同时，大城市人口迅速膨胀，面临较大基础设施和资源环境压力也是客观事实。因此，当前部分城市事实上又在收紧落户政策，希望能用这一手段适当减缓人口的增长。这样，大城市的户籍改革就陷入了一种困境：出于社会公平公正和缓解社会压力的考虑，需要解决已经在当地稳定就业和生活的非户籍人口的平等权益，放松落户限制；但出于城市承载以及财政压力方面的考虑，又需要收紧落户政策。当前，一些城市采取了折中的办法，对不能立即给予户口但对当地经济发展又在做着贡献的人，以居住证为管理依托，用居住年限、就业年限、社保缴费年限等多种更为合理的管理手段来替代户口这个单一的身份区隔性质的管理手段，根据是否满足这些具体条件来渐进地给予当地的福利和权益。这一制度创新应予以充分肯定，但实际操作大多较为保守，即使已经在城市长期居住和就业的存量外来人口的完全平等权益问题也难以在短期内解决。
二、改革困境是由诸多制度原因共同造成的
造成当前大城市户籍改革困境的根源在于制度安排，主要跟我国的公共服务和社会保障支出分担机制、城市的层级体制有关。
（一）公共服务和社会保障支出主要由地方政府承担，导致地方政府接纳外来常住人口的积极性不高
我国公共服务和社会保障的支出责任是高度分权化的，主要由省级及以下政府承担支出责任，而且长期以来省以下政府支出占大头。以教育和卫生为例，2003年时，全国教育、卫生财政支出中，地方政府（省级及以下）的支出比重分别高达91.8%和97.2%。近年来，随着中央政府对教育、卫生投入的加大，2011年地方支出比重分别下降到了80.2%和73.1%。但这一比重仍然是非常高的，而且这几年的下降有的是阶段性改革中的专项支出造成的，并没有形成中央和地方之间稳定的分担机制。社会保障的支出分担机制也类似。而且越是发达地区，越是大城市，地方分担的比例就越高，甚至完全自筹，而这些地方正是人口流入最多的地区。（节选）
（摘自《中国智库》第3辑 如需继续阅读请点击
