提早谋划授权调整法律实施 加快推动海南自贸港建设

郭凯平 卢腾达

支持海南全岛建设自由贸易试验区，逐步探索、稳步推进中国特色自由贸易港建设，分步骤、分阶段建立自由贸易港政策和制度体系，是习近平总书记亲自谋划、亲自部署、亲自推动的重大国家战略。作为当今世界开放水平最高的特殊经济功能区，自由贸易港被赋予更多开放功能和更高目标定位。在海南推动实现贸易、投资、资金、信息和人员流动等方面高度开放、自由和便利时，会涉及大量需要调整或暂停实施的法律，并需要中央和国家有关职能部门让渡权力、协调配合、整体推进。因此，在建设海南自由贸易港过程中，如何科学处理改革推进与授权立法之间的关系，推动实现中央重大决策部署与高效依法调整法律实施有机统一，值得深入探讨。

全面理解中国特色自由贸易港建设授权调整法律实施

（一）海南自由贸易港建设存在现实需求

建设中国特色社会主义制度下的全岛自由贸易港，是前所未有的伟大事业。中央政治局常委、国务院副总理、推进海南全面深化改革开放领导小组组长韩正多次指出，建设自由贸易港要对标世界最高水平的开放形态，努力在政策和制度体系上实现重大突破。十三届全国人大二次会议期间，海南代表团提出的关于启动海南自贸港法立法工作的议案被大会采纳，开展立法调研起草工作被列入2019 年全国人大常委会工作计划。目前， 国家有关部门正在抓紧研究完善海南自由贸易港政策和制度体系，海南省也在争取将自由贸易港早期安排的政策和制度体系逐步实施，尽快取得“早期收获”。但考虑到海南自贸港法立法事关根本、全局，需相关方面深入调研、科学论证，预计难以在半年或一年左右较短立法周期内出台该法，因此在早期安排阶段迫切需要全国人大常委会尽早发布授权决定，依照过去对广东省行政审批制度改革、上海自由贸易试验区、刑事案件速裁程序试点等20项改革事项的惯例，授权在海南自由贸易港建设期间暂时调整或暂停适用相关法律，有效解决改革合法性、正当性问题，为顺利推进自由贸易港“早期收获”提供法律保障。

（二）维护社会主义法制统一和尊严的必然要求

我国开启改革开放和法治建设进程几乎同步，一路相伴而行， 过程中也有过“立法与改革孰先孰后”的争论，尤其在改革开放初期，全国上下基于对经济发展的渴求，改革优先、改革最大是共同呼声，先改革后立法或先改革后修法是改革的一个路径选择。1997年， 党的十五大提出依法治国，建设社会主义法治国家。2011年3月，吴邦国向十一届全国人大四次会议作工作报告时郑重宣布，中国特色社会主义法律体系已经形成。党的十八大以来，党中央将全面依法治国纳入“四个全面”战略布局，开启法治中国建设新时代，法治信仰浸润人心，法治社会建设稳步推进。截至2019年12月，我国现行有效法律275件，行政法规750多件，地方性法规12000余件，以宪法为统帅、法律为主干，以行政法规、地方性法规为重要组成部分，由宪法相关法、民法商法、行政法、经济法、刑法等多个法律部门组成的有机统一整体进一步完善。从事实上看，我国的政治、经济、文化、社会生活等各方面总体上已做到有法可依；从专业角度看，法律部门中主要的法律和配套行政法规、地方性法规已相对齐备，内部协调一致。法律的生命在于实施，维护社会主义法制统一和尊严， 是推进当代中国法治建设的关键环节。因此毫无疑问，推动中国特色自由贸易港建设也必须在法治框架下进行，充分发挥法治的引领、推动、规范和保障作用。

（三）全国人大常委会此前已就20项重大改革作出授权决定

2014年2月28日，习近平总书记主持召开中央深改组第二次会议时强调，“凡属重大改革都要于法有据”，整个改革中都要高度重视运用法治思维和法治方式，发挥法治的引领和推动作用，确保在法治轨道上推进改革。十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》作为全面依法治国的纲领性文献，指出要“实现立法和改革决策相结合， 做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和社会经济发展需要。实践条件还不成熟、需要先行先试的，要按照法定程序作出授权”。2018年9月26日，栗战书委员长在深入学习贯彻习总书记关于坚持和完善人民代表大会制度的重要思想交流会上谈到“怎么认识人大工作取得的历史性成就”时指出， 保障和推动全面深化改革，以立法推动国家监察体制改革和其他各项重大改革，确保改革举措顺利实施，是近年来人大工作的亮点。可以说，“再说得直白一点，凡是试点的，都必须有法律规定或者法律授权，没有法律规定和法律授权，不得试点”，自由贸易港建设也不应当成为例外。事实上，党的十八大以来我国各项重大改革试点都是在法治框架内进行，严格按照“立法和改革决策相结合”原则。自从2012年12月28日全国人大常委会就广东省行政审批制度改革作出《关于授权国务院在广东省暂时调整部分法律规定的行政审批的决定》，开创我国授权暂停法律适用的先河之后，至今累计已就20项改革作出授权决定。值得一提的是， 2015年3月15日我国新修订通过的《立法法》，在立法权限一节中增加第13条“全国人民代表大会及其常务委员会可以根据改革发展的需要，决定就行政管理等领域的特定事项授权在一定期限内在部分地方暂时调整或者暂时停止适用法律的部分规定”，从授权法角度对立法实践中的授权调整法律实施决定予以立法确认。

通过科学授权立法，更好实现立法与改革精准衔接

（一）凝聚共识，加快推进海南自由贸易港授权立法进程

2018年11月以来，习近平总书记在首届中国国际进口博览会、庆祝改革开放40周年大会、“一带一路”国际合作高峰论坛等多个重要场合、重要时间节点的重要讲话中，多次提及海南自由贸易港，措辞也从“逐步探索”到“加快探索”再到“加快推进”，不断提出新的更高要求，彰显了我国扩大开放的坚定决心，是中国政府向国际社会作出的郑重承诺，更是增强市场预期、满足各方期待、吸引外资的重要推动。2019年12月19日，韩正副总理在国家发展改革委召开座谈会强调，抓紧制定出台海南自由贸易港建设总体方案。乐观预计， 总体方案的发布时间料将不会太远。因此，在自由贸易港建设的这一关键时期，为有效确保总体方案发布后能马上实施，则必须提前谋划好全国人大常委会授权立法的准备工作，使立法授权决定能够与总体方案同步发布或紧随其后。在全国人大常委会授权决定的护航下， 既能在法律上明确“谁来改”“改什么”“何时改”“何地改”等问题， 有助于中央和国家有关部门、海南省更准确贯彻中央授权事项，防止滥用权力、闲置权力，也能解决改革合法性、正当性问题，使地方改革主体有更牢固的制度保障、改革利益与风险分担机制，既维护法治的稳定性，又保障与激发地方改革试验主体的积极性。

（二）简化流程，突出全国人大常委会授权立法决定的及时性

要做到立法和改革决策的精准结合，授权决定的时效性至关重要。从过去实践来看，多数授权决定都较好体现了立法与改革的有效衔接，政策文件出台后1个月至3个月内，一般即可成功获得全国人大常委会授权，甚至有的授权决定先于政策文件发布，比如2013年8月关于上海自贸区建设的授权决定， 以及2014年12月关于广东、天津、福建、上海自贸区扩展区域的授权决定，均比国务院政策文件出台提早一个月，真正实现了“立法先行”。当然，也有一些改革事项因涉及面广、相关程序复杂，授权立法决定“姗姗来迟”，比如公务员职务与职级并行制度改革，2015年1月中办国办印发《关于县以下机关建立公务员职务与职级并行制度的意见》，全国人大常委会2016年12月作出授权决定，历时1年零11 个月。又比如国防和军队改革，从2015年7月中央政治局常委会审议通过《深化国防和军队改革总体方案》到2016年12月通过授权立法决定，共1年零5个月。

从海南全岛建设自贸区情况看，按照其他自贸区的实践惯例， 海南应当也存在调整法律实施的需求，但2018年4月党中央提出全岛建设自贸区已将近两年，目前尚未见全国人大常委会就其作出授权立法决定。或许海南省方面已上报提请要求发布立法授权决定，又或许相关程序仍在进行中，但无论具体情况如何，至少可从侧面反映出获取立法授权决定难度之大，及时性上存在较大提升空间。同时，还需要引起高度重视的是，相比较而言， 自由贸易港建设涉及面之广，绝非自贸区建设的同一个量级、层级， 因此无论海南省还是全国人大常委会，在如何提升授权立法决定发布的时效性这一问题上，都需要作进一步研究优化。

（三）实事求是，授权立法决定中不列具体法律、具体条款

显而易见，立法授权决定的表述方式、内容粗细程度，直接影响全国人大常委会作出授权决定的前期准备、技术难度和审议效率。通过详细对比过去20项改革授权决定内容可知，有5次授权决定的内容表述中并未列明任何具体法律、条款，包括刑事案件速裁程序试点、公益诉讼试点、药品上市许可持有人制度试点、刑事案件认罪认罚从宽制度试点以及国务院机构改革等，均最大限度做到概括性授权。比如，在《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》中“授权最高人民检察院在生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让、食品药品安全等领域开展提起公益诉讼试点”，仅原则性要求“试点工作必须坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一，充分发挥法律监督、司法审判职能作用， 促进依法行政、严格执法，维护宪法法律权威，维护社会公平正义， 维护国家利益和社会公共利益。试点工作应当稳妥有序，遵循相关诉讼制度的原则”，事实上公益诉讼试点与《刑法》《刑事诉讼法》等多部法律存在冲突，显然不宜也难以全面罗列。此外，还有3次立法授权决定内容的表述中虽列明了需调整的法律，但并未列具体条款，包括股票发行注册制改革、军官制度改革、武装警察部队改革等，此类授权决定也相对简明易行。不过，广东省行政审批制度改革决定中列明了需调整的《海关法》《政府采购法》等十几部法律规定的25项审批事项， 上海自贸区授权决定也列明了需调整的《中外合作经营企业法》等三部法律规定的11项行政审批，由于其涉及的法律部数、条款数均相对有限，一一列明难度相对不大。海南自由贸易港建设作为一项前无古人的系统性改革工程，可以预见， 涉及调整实施的法律部数、具体条款数，或将远远大于此前大多数改革试点任务，可能会多达几十部法律、几百个法律条款甚至更多。因此，为避免授权决定中立法技术和现实角度的“列举不全”“列举不能”带来的法律漏洞和现实问题，建议借鉴此前实践经验，在授权决定中不列具体法律、具体条款，予以概括性授权，赋予海南更大改革自主权和地方立法决定权，打破体制机制束缚和障碍。

（四）强化监督，确保自由贸易港建设在法治框架内行稳致远

本质上看，授权调整法律实施决定可以说既是全国人大及其常委会针对改革行为进行的试验性修改法律行为，只是修改方式有别于修订、修改决定或修正案等传统方式，同时又是授权有关地方和国家机关在改革试点地方、期间行使法律修改权以变通适用法律的授权立法决定，与授权经济特区立法决定具有一致性。我国《立法法》第98条规定，“根据授权制定的法规应当报授权决定规定的机关备案； 经济特区法规报送备案时，应当说明对法律、行政法规、地方性法规作出变通的情况”，此前20个授权决定中对授权制定的改革试点实施办法等虽然不同于法规，但也都比照进行备案，并严格按照《立法法》第10条“向授权机关报告授权决定实施的情况”要求，及时向全国人大常委会报告改革试点工作实施情况，强化对立法授权的事中事后监督。海南省本身拥有经济特区立法权，在自由贸易港建设早期阶段获得全国人大常委会授权后，可紧紧结合海南自由贸易港总体方案以及世界最高水平开放形态的需要，进一步用好用足经济特区立法权，对贸易、投资等方面法律作出变通规定并上报备案。全国人大常委会有关的专门委员会和常务委员会工作机构，则依法应当对海南省报送的地方性法规，甚至与自由贸易港建设相关的地方政府规章、政策文件等进行主动审查，从合法性、违宪性、适当性角度全面审查，以有效行使监督职权。

作者单位：东北大学工商管理学院/ 海南省委全面深化改革委员会办公室