郑醒尘：澳大利亚防范系统性金融风险的经验借鉴
澳大利亚防范系统性金融风险的主要做法，一是强制实行金融市场信息的统一汇集、分享，各类金融组织必须及时向澳洲审慎监管局上报市场交易数据。在此基础上围绕金融系统形势，监管机构之间实行局、处级层面的经常化沟通、协调，形成政策建议。二是加强金融市场信息的动态分析，建立行业数据分析团队，利用大数据技术排查违规行为，进行系统性风险压力测试及预警。三是把强化金融投资者保护作为防范系统性金融风险的微观基础。如涉及侵害金融投资者利益，无论产品是否经过监管机构审批，监管部门都及时主动干预，制止金融组织的欺诈、误导行为，促使稳健经营。
澳大利亚自20世纪80年代初以来，经历了利率市场化、金融市场开放、金融监管框架调整等重大转型，在80年代后期经历金融市场波动。但经过调查与反思，监管体制逐步完善，经受住了1997年亚洲金融危机、2008年全球金融危机等考验，其经验值得重视和借鉴。
澳大利亚金融监管框架的主要特点
澳大利亚建立了以金融监管委员会为基础平台的监管框架，围绕金融体系稳定和消费者保护这两大目标，优化监管资源配置并完善监管协调机制，即“双峰监管”模式。金融监管委员会由澳大利亚中央银行、审慎监管局、证券与投资委员会这三家金融监管机构以及财政部组成。
（一）机构职责分工
与英国不同，澳大利亚金融监管委员会四家成员机构彼此独立。澳大利亚央行侧重于制定实施货币政策，包括利率、汇率政策，履行金融风险处置等职责。央行关注金融机构包括支付体系的稳定性以及机构层面的稳定，如资本、平衡表、风险暴露等。审慎监管局围绕保持金融体系稳定，不但监管银行业机构，而且监管证券、保险、投资、信托等行业的机构，实行统一监管，避免了分业监管存在的弊端。审慎监管局关注金融体系整体稳定。通过对各类金融机构进行质询，形成严格的监管机制。证券与投资委员会围绕金融消费者保护，对金融市场的机构准入与市场行为等进行监管，包括证券、期货等行业；对养老基金、保险、股票、公司债、衍生品等涉及广大投资者的产品加强规范与指导。财政部参与微观政策制定，包括对外国投资敏感的金融行业进行审批，对三家监管机构的工作进行评估。澳大利亚央行每隔半年就金融稳定形势向财政部作专题报告。其中的机制安排是，财政部负责提名三家监管机构负责人的候选人，向审慎监管局以及证券和投资委员会提供财政经费。
（二）监管协调的保障机制
金融监管委员会作为议事协调平台，由澳大利亚央行牵头开展工作，央行行长担任金融监管委员会主席。委员会内部向委员会主席即央行行长报告工作，央行行长向财政部报告工作，财政部向议会报告工作。金融监管委员会没有独立司法权力，但通过非法规性文件引导，促使监管机构之间紧密合作。金融监管机构成立之初，就以相互签署谅解备忘录方式建立双边协调机制，作为金融监管委员会运作基础。财政部对监管机构的人事、经费具有重要影响力，对其工作绩效进行评估，对监管机构涉及政府支出的重要方案进行审批，故能对协调监管行为发挥重要促进作用。
（三）监管协调的具体途径
一是数据共享。有效汇集信息是数据共享的前提。澳大利亚金融监管体系，实行一元化信息汇集机制。法律授权审慎监管局负责信息汇集、统计、分送工作，并要求行政机构提供相关信息。审慎监管局建设相关金融基础设施，收集市场交易的动态信息，向央行、证券与投资管理委员会等监管机构分送信息，具体根据需要而行。在信息共享方面，澳大利亚央行不收集金融市场信息，但需向审慎监管局支付少量费用以弥补运行成本，审慎监管局向央行每天发送2—3次信息，可根据央行需要提供特殊数据表格。证券与投资管理委员会也通过这一渠道共享信息，审慎监管局根据前者关注的机构和市场信息，主动提供数据。
二是人员沟通。除了监管机构负责人参加的金融监管委员会会议，澳大利亚央行每隔6周，与审慎监管局举行司局级层面的协调会。两家机构的处级（工作组）层面通过电话、邮件等日常联系，并举办半月会。在应对潜在金融危机时尤其如此。审慎监管局行业分析团队根据微观条件，与央行一起讨论相关问题，以分析市场形势的演变情况。证券与投资管理委员会根据需要参加与央行、审慎监管局局、处级层面的协调会议。不同监管机构的分析人员一起研究相关问题，是对监管协调的基本要求。
防止系统性金融风险的主要机制
审慎监管局发挥防控系统性风险的领导作用，除了风险监测、预警机制，还重视危机模拟工作和危机复苏机制。
（一）风险监测与危机模拟
审慎监管局是危机应对责任单位，由行业团队进行分析，并根据各个团队的分析框架，把各类监管信息综合到一起进行数据分析和挖掘。除了部际协同机制，监管机构在信息分析过程中也加强内部协同。以审慎监管局为例，行业分析团队人员规模为12—40人。监管团队人员规模则更多，包括IT功能团队，共有5—6个监管工作组织，分别监管银行、保险、养老基金等行业。团队组织之间有正式联系机制。为了更好地理解风险，不同分析团队针对市场情况，通过电子化联系机制及时交流，交换相关材料，协同推进监管工作。在此基础上及时关注突发情况，发现突发风险信息，并识别关键风险，预测可能的后果。
其中，审慎监管局主要依据“可能性与影响评级系统”，对金融机构进行风险评估。金融机构风险失控的可能性分为“低、中低、中高、高、极度”五个等级，风险失控的影响按资产规模分为低 （＜5亿澳元）、中（5亿—50亿澳元）、高 （50亿—500亿澳元）、严重（＞500亿澳元）四个等级。审慎监管局根据金融机构的固有风险，结合金融机构自身管控能力与资本充足率的有效性进行评估分级，具体通过现场检查和非现场分析进行，评估因素涉及董事会、管理层、风险治理、战略规划、流动性风险、操作风险、信用风险、市场与投资风险、保险、资本等。
为完善风险管理框架以及规范、程序，审慎监管局建立危机管理模拟机制，利用积累的市场信息数据模拟跨行业、跨部门、存在外部冲击的危机情景，涉及银行、保险、养老金等业务，以检验金融体系稳定性，每年至少模拟一次。根据危机模拟情况，完善相关机制和规章。
（二）危机复苏
澳大利亚金融体系危机管理的核心是提升复苏能力，具体措施包括加强审慎监管局应对能力、完善解决方案、建立金融债权计划等。危机应对的触发机制涉及定性和定量标准，包括资本充足率、流动性等一系列定量指标。从澳大利亚经验看，增强监管机构能力的关键在于赋予相应牵头处置金融风险的权力。审慎监管局是危机处置的领导机构，负责提供危机复苏的解决方案，通过金融监管委员会与其他监管机构协调。危机复苏机制的范围较广，包括质询金融机构、危机磋商、接管问题机构、加强政府责任、加强监管等。从现阶段看，已要求每家存款机构根据审慎监管局指导意见，经董事会批准后，建立应急复苏计划。外资银行机构也根据集团应急计划，延伸建立澳大利亚分支机构应急复苏计划，作为集团行为和计划的一部分。从审慎监管局的角度看，好的复苏计划应有明确的触发机制或触发框架以及评估机制。从金融监管委员会内部分工看，审慎监管局的重要职责在于提出解决方案。澳央行通过履行最后贷款人职责，保持金融体系稳定。财政部则最终拍板危机的解决方案，提供财政支持。
维护投资者利益的主要做法
证券与投资管理委员会侧重于对金融机构的行为监管，关注一般市场的个体行为，重点是保险、证券领域。
（一）金融机构行为的合规管理
证券与投资委员会围绕机构行为，加强合规管理，从而降低金融机构风险，保护投资者利益。具体措施包括，一是根据金融机构定期报告分析评估其表现。依法要求金融机构提供相关信息，在此基础上，根据监管机构的市场情报系统，交叉对比公司行为，确定各类公司特别是小公司、小机构的行为是否合规。通过审查金融机构行为，防控金融风险。二是通过监管机制关注金融机构高管的管理行为，关注金融机构的业务领域以及投诉意见等。
（二）公开募集资金的资格审核
澳大利亚要求公开募集资金的机构，必须在窗口期公布信息资料。在此阶段，证券与投资委员会据此判断该公司是否合格。因此，实际上具有审查阶段，需要正式批准。首次公开募股（IPO）也是如此。根据公司面向投资者公布的文件，证券与投资委员会有权停止公司募集资金的进程，并持续关注公司的投资前景，包括通过互联网等途径持续关注公司的离岸业务情况。在货币市场领域，也予以同样关注。
（三）信息披露
对金融机构服务产品监管，重点在于信息披露机制是否误导投资者。例如一个非常复杂的金融产品，如果不易为人理解，则不可能得到证券与投资委员会批准发行。对于容易误导或是过于复杂的金融产品，即使不需证券与投资委员会批准，即便没有违法，后者也必然会主动干预。基本原则是，只要金融产品会导致人们误解，形成理解上的严重问题，则证券与投资委员会必须干预，以免误导投资者。对零售投资渠道产品，证券与投资委员会主要关注投资者风险。其监管理念是巩固宏观审慎的微观基础，促使金融机构稳健经营，避免追求产品高收益而导致风险集聚。例如在按揭贷款等领域，银行可以发行次级债。尽管不需要批准，但证券与投资委员会关注发行渠道和具体产品，有权随时进行干预。
经验启示
结合我国当前及未来面临的金融改革任务及现实问题，主要有以下启示。
（一）充分汇集、共享金融市场信息，是有效监管的基础
我国金融体系重大缺陷之一是存在大量金融监管空白，导致金融风险积聚。其根本原因在于画地为牢的监管体制。这导致了金融监管机构之间衔接不足，形成大量空白地带和灰色地带，如网络信贷、信托理财等。在地方层面，监管机构能力及资源不足导致这一现象更为突出，如各类投资公司等类金融机构的不规范经营现象。
无论如何，对金融行业放任自流必然会导致风险不断集聚。原因在于金融领域固有的信息不对称意味着风险，只有加强政府监管，才能有效降低信息不对称程度；只有降低政府监管机构与金融市场的信息不对称，才能有效消除监管空白地带。从微观看，只有降低交易双方的信息不对称程度，才能实现公平交易、有效化解市场风险。这不仅事关系统性金融风险，也事关金融消费者保护，是金融体系可持续健康发展的基础。
要实现有效监管，必须掌握市场信息。其意义不仅在于了解金融市场形势，及时作出判断和应对；更在于掌握市场交易的具体事实，使违规和违法行为无法遁形，有效发挥法律威慑功能。在金融信息化趋势下，监管机构不但要全面掌握信息，更要分享信息，才能减少监管空白和灰色地带。这也是我国当前亟待解决的关键问题。我国公共部门掌握的信息处于高度分割状态，整合进展并不顺利，法律机制有待理顺是重要原因。为此，需要围绕信息统一汇集，理顺监管与隐私的关系，授权监管机构统一汇总、分送金融市场信息。在此基础上，才能实现对市场和机构的有效监测、干预。澳大利亚经验表明，这是必要的，也是有效的。
从操作层面看，金融市场信息汇总、分享并不存在信息技术障碍，但存在体制障碍，包括监管机构缺乏协同机制以及其他部门不愿提供必要的信息。
总之，应高度重视金融监管信息基础设施建设，必须从突破体制障碍入手，为建立高效的监管体系打好基础。
（二）部门之间、部门内部业务操作层面的即时互动机制，是监管协调的有效保障
我国金融监管体系面临另一个重大挑战是，金融混业经营的趋势不断强化，亟须监管体系增强跨行业监管能力，但我国现有监管体制下监管机构之间信息沟通不充分、互动不足，机构内部信息沟通也不甚顺畅，这不利于有效处置金融风险。
就本质而言，监管协同的核心在于业务层面人员进行信息、知识、经验交流和分享，特别是局、处层面的关键分析人员一起共同讨论问题，以及早识别出关键风险苗头。需要形成自下而上的紧密互动机制，信息共享、观点交流是基础。澳大利亚的经验表明，这对于防范系统性金融风险以及应对国际金融危机冲击是必要的，有助于强化监管能力建设。这正是当前我国监管体制中存在的关键不足，也是建立有效监管协同的必要条件。
（三）防止金融产品误导投资者是遏制金融欺诈行为的重要切入点
当前我国金融领域存在种种乱象，金融欺诈案件层出不穷，虽然不足以引发系统性金融风险，但使个体投资者蒙受巨大损失，侵害了大批弱势群体利益。有的观点认为投资者盲目追求高回报，是咎由自取；也有的地方担心查处之后会引发投资者群体事件，加上监管能力不足，往往本着民不告、官不究的态度，等到民告之时，往往已经不可收拾。
金融风险的外部性决定了金融监管的必要性。因此，对金融活动，包括金融创新，其本质问题不是要不要管，而是如何管。支持创新更不应成为放弃监管的遁词，创新也不应成为规避监管的技术手段。
澳大利亚的经验表明，只有将金融交易置于监管视线之内，才有可能谈得上监管，因而监管机构必须充分掌握金融市场信息，信息化技术完全能支持这一点。就法律层面而言，监管机构不审批某一金融产品并不等于没有监管责任。对监管机构而言，相对于问题总爆发时不可收拾局面，在此之前任何时候介入都不算晚。
对待金融活动和金融服务产品，要保护投资者利益，合理的回报预期是根本。过低投资回报，例如股票分红偏低，会损害投资者利益，但不切实际的投资回报预期，必然会导致严重的风险隐患，这在中国证券市场和民间融资领域表现尤为突出，投资者被误导是根本原因。归咎于投资者素质低下无助于解决问题，监管机构必须发挥作用，制止恶意欺诈行为。为此，一方面要完善配套法律，对恶意欺诈行为明确具体情形和惩处手段，大幅提高违法违规成本；另一方面监管机构必须在全面掌握信息的基础上及时介入，防止误导投资者。从澳大利亚经验看，这是可以做到的。关键在于建立专业化分析团队，完善信息化、智能化的分析工具，充分运用金融市场信息进行交叉对比。
