程郁：“两权一房”抵（质）押贷款，土地房屋确权很关键

十八届三中全会提出要“选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道”之后，2014年成为我国农村集体产权改革的关键之年。其中，浙江省宁波市主推的“两权一房”抵（质）押贷款，是全国唯一一个将股份经济合作社的股权作为质押的创新改革。去年，国务院发展研究中心“农村土地金融的制度与模式研究”课题组曾赴宁波专题调研了“两权一房”抵（质）押贷款情况，并形成调查报告。日前，中国经济时报记者对此次课题负责人、国务院发展研究中心农村经济研究部第二研究室副主任、副研究员程郁进行了专访。

记者：宁波是全国较早启动“两权一房”抵（质）押贷款试点的地区，发展这么多年有什么特点和经验总结？

程郁：是的，宁波是在2009年4月在江北区率先启动了“两权一房”抵（质）押贷款试点工作。从这么多年的发展来看，很重要的一点经验是，农村集体资产及土地抵押贷款的发展需要一系列制度条件保证其能够成为有效的抵押品。具体来说，就是首先要明确产权归属及其权利义务，然后要确保抵押资产的市场价值得以充分体现，最后当然还要有效分散有可能出现的风险。

从课题组调研的情况看，宁波“两权一房”抵（质）押贷款是与其他重要农村经济改革并行推进，前期的改革为这项改革奠定了重要的市场基础，因此有效解决了农地抵押所必需的核心制度条件，得以较好地推广。

首先是以农村产权改革为基础实现了“确权赋能”。宁波股份经济合作社股权质押贷款的发展得益于早期村集体资产产权改革所奠定的基础。早在2001年，宁波就出台了《农村经济合作社股份合作制改革实施意见（试行）》，要求对村经济合作社在清资核产的基础上，将资产折股量化到户（人）。在“两权一房”抵（质）押贷款试点启动前，大部分的村都已完成了股份制改造，而且经过10多年的改革，很多村经济合作社资产积累到了相当的规模，股份经济合作社股权具有规范的管理机制和较高的市场价值。还有一个重要的基础是，股份经济合作社通过股东代表大会同意修改了章程和权证说明上的股权“不得抵押”的规定。

在农村住房抵押贷款方面，宁波也是较早启动了宅基地的确权办证工作，明确要求国土、建设部门配合做好权属登记和发证工作，专门针对有贷款需求的农户给予确权登记支持，颁发“农村住房他项权证”。

其次是支持农村住房和股权在限定范围内流转，打通抵押权实现的市场通道。2007年，宁波在部分地区启动了宅基地置换流转试点，明确了抵押的农村住房可以按照“地随房走”的原则在一定范围内流转变现，从而使抵押的农村住房有了价值实现的通道，真正成为有效的抵押物。同时，构筑产权交易平台，如宁波象山于2011年率先成立“象山县农村产权交易中心”，开展农村土地承包经营权、林权、农村集体养殖水域承包经营权、农村房屋和集体建设用地使用权交易。最后，还建立了资产回购制度，确立对市场的底线保护。例如宁波市江北区的政策规定，当贷款无法偿还且抵押物无人购买时，农村土地承包经营权和股份经济合作社股权由股份经济合作社分别按照不高于原值的70%和60%收购。

最后，为了抑制信贷风险，宁波市建立了多层次保障机制。比如建立贷款风险保障制度。宁波市江北区财政出资200万元设立专项风险基金，由该基金对贷款坏账给予15%的风险补偿。同时扩大农业保险的支持范围。2008年宁波市农业政策性保险实现对涉农县区的全覆盖，每年还不断增设保险品种，持续提高保险额度，逐渐提升财政补贴比例、降低农民的保费负担。

记者：目前宁波“两权一房”抵（质）押贷款发展情况如何？在政策上还有没有制约因素？如何突破？

程郁：因为宁波的经济基础和金融市场的发展较好，农民生产和创业投资的需求比较旺盛，金融市场的竞争加剧也使得信用社、村镇银行将“两权一房”抵（质）押贷款视为抢夺农村有价值客户的重要市场工具。但一些现实的困境仍使得其大规模推广比较困难。目前宁波市“两权一房”抵（质）押贷款占涉农贷款余额不到0.08%，江北区实施五年来这项贷款占其信用社贷款余额的比例也仅为1.87%。

这些现实的困境包括：确权滞后和确权难，制约了农地抵（质）押贷款的发展。目前，我国农村土地确权工作刚刚启动，全面完成还有待时日。建议在加快推动农村土地确权工作的同时，应考虑农村土地确权试点与农地抵（质）押贷款试点的匹配性，可对有抵押贷款需要的农户优先给予确权支持，或将农地抵押贷款试点选择在已经推进或完成土地确权工作的地区。

其次是农村产权交易市场尚未实质形成，抵押物价值难以实现。尽管各试点地区在政策上允许将抵押的股权、经营权以及农村住房在一定区域范围内通过流转、拍卖的方式，变现后用于偿还贷款，但现实上我国农村产权交易市场并未实质形成。所以，建议应该修改相关法律政策，在制度上确保农地抵押的合法性和有效性，准予农村土地承包经营权、集体经济股权以及农村住房在有限范围内转让，对抵押资产的拍卖处置给予司法上的支持。同时建议搭建农村产权交易平台，探索建立公立性的农村土地、房产资源开发机构，通过系统开发和综合利用提升土地经营权与房产的市场价值。另外，还应该建立抵押农地与农房价值实现的保障机制，对于地方财力比较好的地区可以考虑由集体经济组织回购后统一经营或政府集中收储进行综合开发，探索由政府担保以抵押土地进行集中发债，解决抵押价值实现难导致的银行流动性风险。

还有个发展困境是风险分散机制不健全，致使金融机构缺乏积极性。在当前不成熟的制度和市场条件下，农地抵押贷款对银行和农户来说均面临较高的风险，而且土地市场的长周期性也决定了土地金融潜藏着巨大的系统性风险，如果缺乏有效的风险防范机制，将会导致对金融系统、农业生产和农村社会稳定的巨大冲击。因此，建议在国家层面加大对农业保险的支持力度，提高农业保险的覆盖率和保障额度。建立农地抵押的强制保险制度，在申请农地抵押贷款时，金融机构可要求贷款农户按照一定的保障额度购买农业保险。建立农业信贷保险制度，要求开展农地抵押贷款的金融机构按照未偿还贷款的一定比例缴纳信贷保险金，与财政资金共同成立农业信贷保险基金，当出现贷款风险时，由信贷保险基金代为清偿或垫付周转资金。

记者：看来农村土地、房屋确权在继续深化农村金融改革中非常关键，下一步如何有效推进？

程郁：其实不光是宁波，整个浙江省，以及全国多个地区，都想把“两权一房”抵（质）押贷款或者类似的农村金融业务进一步做大。但是，目前来看，制约其发展的最大瓶颈就是农村土地、房屋的确权滞后和确权难。

去年，我们也针对这一问题专门到浙江省调研其农村土地经营权抵押贷款情况。通过对该省305个农业规模经营主体的调查发现，农业规模经营者生产性资金缺口较大，小额信用贷款难以满足其信贷需求，迫切期望能以土地经营权抵押获得更大额度的贷款。

2014年11月，中办和国办联合下发《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》，要求“引导金融机构建立健全针对新型农业经营主体的信贷、保险支持机制”。中国银监会、农业部2014年7月联合出台《金融支持农业规模化生产和集约化经营的指导意见》，明确提出“主动探索土地经营权抵押融资业务新产品，支持农业规模经营主体通过流转土地发展适度规模经营”。

我们通过对浙江省湖州市和嘉兴市的调查发现，它们以中央提出的农村承包地经营权抵押融资改革试点为基础，发展基于土地经营权的农业资产抵押贷款，盘活了农业生产性资产，有效解决了农业规模经营主体贷款难问题。

湖州市和嘉兴市是全国较早开展农村土地承包经营权抵押贷款的试点地区，它们的经验是与农业规模经营并行推进，实现农村金融与农业产业的良性互促发展。第一，它们将经营权抵押贷款的对象定位为农业规模经营主体，排除了当前各地试点中面临的有效金融需求不足与抵押资产价值偏低的现实障碍。第二，规范土地流转、保障土地经营权，为开展农村承包地经营权抵押贷款奠定基础。湖州市和嘉兴市通过对流转经营权的确权颁证，实现了土地承包权与经营权的分离，为经营权权能完善和权利保障提供了制度基础。第三，把经营权与地上资产联合抵押，扩大了贷款规模。经营土地的规模化和经营权的长期化，不仅大大提高了土地经营权自身的抵押价值，而且有助于经营者在稳定预期下进行整体布局和长期投资。因而，很多农业规模经营主体在土地之上投资建设了大量农业设施，形成了一定规模的农业固定资产。

在浙江经验的基础上，今后，要通过对农村土地、房屋进行确权进而大力推进农村金融改革创新，我有几点建议：

一是保障经营主体合法取得的土地经营权，明确赋予土地经营权抵押权能。在规范农村土地流转行为的基础上，合理分离土地承包权与经营权，引导土地经营权向新型经营主体连片规模化、长期性流转。

二是完善农村土地产权流转交易市场，健全信息核实、供需对接、价值评估、法律鉴证等服务功能。通过完善农业资产交易市场定价机制和建立农业资产交易数据库，强化对土地经营权价值评估的基础支撑。

三是探索抵押土地经营权的证券化，支持规模经营主体的长期融资。探索建立“国家农业地产抵押银行”，对符合条件的土地经营权抵押贷款统一发行农地抵押债券，为贷款银行提供流动性支持。

四是强化风险保障机制，有效防范土地经营权抵押贷款风险。扩大农业政策性保险的覆盖面、保障额度和保障风险范围，支持有条件的地方扩大农业政策保险品种，确保土地经营权抵押贷款的项目实现应保尽保。