王继承、袁东明：正确认识国有企业办社会职能问题
目前国企办社会职能问题的重点是“三供一业”，此外部分老国企离退休人员管理的负担也比较重。国企办社会职能长期得不到根本解决的原因一是区域内社会服务供给不足，二是很多企业把办社会当作职工福利。当前分离国企办社会职能主要存在底子难摸清、费用承担主体难确定、地方承接有难度等三个难点。进一步分离国企办社会职能首先须明确办社会的范围；对“三供一业”等具有产业性质的办社会职能，要坚持市场化方向，“一企一策”分类解决；要建立分离费用的多方分摊机制，并积极探索市场化的资金筹集渠道；对暂不具备分离条件的地区，中央和地方要创造条件，将分离国企办社会问题与地区内旧城改造、城镇化建设等事项结合起来，统筹安排、分步推进。
国有企业办社会职能是指由于历史等原因，国企承办了本应由社会化经营主体或公共机构承办的各种社会服务职能。解决好国企办社会职能问题对于提高企业效率、增强企业活力等意义重大。经过多轮改革，大部分国企办社会问题已得到了很好解决，而在部分领域和部分企业仍存有较大规模的办社会问题，但有关各方对其规模和性质存在不同看法。进一步推进国企分离办社会改革需对此有一个全面的了解，并要正确认识该问题长期得不到根本解决的根源和难点，做到有的放矢、统筹安排。
国有企业办社会职能的规模与结构
国企办社会职能主要包括职工住宅“三供一业”（供水、供电、供气及物业）、离退休人员管理、承办教育机构、医疗机构和消防市政等其他机构五个方面。根据各省市填报数据和课题组调研估算，中央企业目前有上述五类社会职能机构约8000多个，年度费用约八百亿元；地方国有企业年度费用超过千亿元。总体来看，国企办社会问题有三个特征：一是中西部和东北地区较东部地区严重，2013年广东全省国企办社会费用不到1亿元，四川省约9.6亿元，黑龙江仅龙煤集团一家就约3亿元；二是资源型企业较其他企业严重，如四川煤炭集团每年负担2.6亿元，占全部省属国企的近一半；三是大企业较中小企业严重，央企办社会负担约占全部国企的一半，地方又以省属企业为主。
从五个方面的结构来看，当前国企办社会职能的负担以“三供一业”为主，核心是社会移交改造费用巨大；离退休人员管理对资源型老国企负担较重；承办医疗、教育、消防和市政等公共机构的总体负担不重。
一、“三供一业”负担较重，核心是社会移交改造费用巨大。东部地区“三供一业”负担较少，如广东省属国有企业仅有2户仍有“三供一业”。东北和中西部地区相对突出，如四川省属国有企业仍有7户承担“三供一业”，2013年现金负担1.7亿元；黑龙江龙煤集团“三供一业”职工人数近8000人，年现金负担7000多万元。“三供一业”问题的核心是社会移交所需改造费用巨大，如四川省属国企“三供一业”改造移交费用需14亿元，黑龙江龙煤集团移交费用高达43亿元，是每年现金补贴的数倍甚至数十倍。从全国来看，这笔费用就可能会达到上万亿元。
二、资源型老国企离退休人员管理负担较重。目前，国企离退休人员养老金发放等基本实现了社会化，但很多企业仍设有离退休人员管理机构，承担日常或节假日活动、统筹外费用发放等工作。一些资源型老国企的离退休人员管理负担较重，如黑龙江龙煤集团有23万多离退休职工，管理人员多达3300多人，每年费用高达1.8亿元。东部地区国企离退休人员大部分实现了社会化管理，企业负担较小，如广东省属国企合计仅有300多人管理近4万离退休人员，每年费用不到3000万元。
三、国企承办医疗和教育机构总体负担不重，有的甚至还能盈利。目前部分国企还有职工医院、卫生院所等医疗机构，有的规模较大，能独立面向社会运营，有的规模小，需主办企业补贴，但总体费用相对较小，如广东只有3户省属企业办有6家医疗机构，其中2家盈利。部分国企设有中专、技校、幼儿园等非义务教育机构，规模不大费用较小，有的还盈利，如广东省属国企仅有12所幼儿园、职业培训学校等，其中7所盈亏平衡或盈利；四川省仅有3户省属企业有教育机构，其中1户盈利。
四、仅有少量企业仍承担消防、市政、社区服务等职能。课题组调研发现，过去国企设立的消防、市政、社区等公共机构基本都已剥离，仅有少量边远地区企业仍承担这些职能，总体费用也不高，如广东省属国企只有1户设有6个公共机构，2013年现金补贴约320万元；四川有5户省属企业设有15个公共机构，现金补贴3600多万元。
正确认识国有企业办社会职能问题
——两大原因导致国企办社会问题长期无法得到根本解决
一是区域内社会服务供给不足，市场化程度不高。从过去的经验来看，国企分离办社会大致可以分为三种情形：一是所在地区经济较发达，市政服务水平较高，国企无论效益好坏，社会职能都容易剥离，实践中也确实得到了很好解决，如东部地区，大部分国企的“三供一业”都交给了市场化的专业公司；二是企业效益较好，移交资金充裕，但所在地区缺乏专业的承接主体，职工反对交给低水平的社会机构，“三供一业”、离退休人员管理、医疗教育机构等仍保留在企业内；三是企业效益差，移交资金缺乏，地区经济又落后，没有相应的专业化社会机构，尤其是一些边远地区，缺乏基本的社会保障能力，根本不具备分离条件。可见，国企能否分离办社会职能与地区经济发达程度高度相关。对于所在地区经济发展较好的企业，可以通过外包、出售、改制等方式交给专业机构，提高内部服务的市场化程度。对于所在地区经济相对落后的企业，不可强行推进移交或剥离，可以与地区城镇化建设同步规划解决。
二是很多国企把办社会当作职工福利，主观上不愿意分离。国企通过主办“三供一业”对职工进行隐性补贴，通过内设医疗和教育机构方便职工就医、子女上学，通过对离退休人员加强服务提高职工归属感和凝聚力，这些本质上都属于职工福利。在效益好的时候，企业可以自行消化上述成本，可以承担内部提供的低效损失。一旦企业效益不好，“福利定势”又使得职工不愿意分离办社会、不愿意取消隐性补贴。企业从资产保有和职工稳定等因素考虑，主观上也不愿意分离。这样就使得企业办社会问题成为企业长期包袱。对于这一原因，需要通过完善职工薪酬福利体系、规范企业成本费用等手段，倒逼企业分离办社会职能。
——进一步分离国有企业办社会职能存在三个难点
一、底子难摸清，实际费用难掌握。国务院国资委已开展三次全国性的摸底调查，但一直都无法获得准确数据。一是各地填报数据可比性差，难以直接加总。目前虽已明晰了五类企业办社会职能机构，但各地的情况千差万别，很难以一个口径准确界定成本负担范围和移交费用标准，各地对企业办社会的范围、标准等的理解也不一致；二是地方和企业的不合理预期会夸大费用规模。自上而下的摸底调查会给地方和企业形成不合理的预期，即上报的负担越大，未来获得的补助会越多，由此会扩大企业办社会范畴，夸大费用支出规模；三是实际所需费用弹性很大。如“三供一业”移交，地方一般要求“先改造后移交”，改造标准、移交费用等都是多方谈判的结果，弹性非常大。
二、分离费用的承担主体难确定。分离国企办社会职能的一个关键问题是所需资金从哪里来，谁该是费用承担的主体。事实上，出于生产经营和职工福利的考虑，民营企业也会主办一些社会职能，如建设职工用房、开办幼儿园等。国企作为一个自主经营、自负盈亏的市场主体，无论从成本还是效率考虑，都应该是分离办社会的费用承担主体，如哈电集团“三供一业”移交后，每年可为企业节省5600多万元。但实践中，问题要复杂得多。一是经过多轮改革后，分离办社会问题主要集中在煤矿、钢铁等大型工矿企业，这些企业目前普遍经营困难，无力承担巨大的移交费用；二是企业办社会的形成多有历史原因，而为地区内居民提供社会公共服务又是地方政府的重要职责，因此各级政府也有义务承担相关的移交改造费用；三是基于搞活国企、盘活国资，让国企成为真正的市场主体考虑，出资人也应主动化解国企办社会问题。显然，分离办社会的费用需要企业和政府共同来承担，但如何分摊、以谁为主是个难题，既要调动企业的积极性，又不能完全由政府来兜底。
三、地方承接有难度。按照前述分析，当前国企办社会问题严重的主要分布在经济相对落后、财政实力较弱的地区，这些地方一般没有能力承接国企分离的办社会职能。一是没有足够的财力分摊移交费用；二是缺乏有能力的专业化社会服务机构。即使企业有资金、有意愿，也会因地方没能力、职工反对等原因而难以移交。如离退休人员管理问题，以四川省为例，全省现有国企办离退休人员管理机构约254个，从业人员约1.2万人，地方很难按现有的国企承办标准接收相关人员和职能。
进一步推进国企分离办社会职能的政策建议
——分类解决国企办社会职能
国企办社会职能可以划分为政府事务、社会公益和职工生活服务等三类。对政府事务类职能，如普通中小学教育、公检法、消防、离退休人员社保统筹管理等职能，要按已有法规彻底落实分离；对社会公益类职能，如医院、大中专院校及职业教育、公共交通、道路建设及维护、居民区“三供一业”、社区环卫等市政建设等职能，要明确各项社会服务的本地标准，并视地区发展和企业条件确定是否分离；对职工生活服务类职能，如幼儿园、托儿所、浴室、食堂、物业公司等，由企业自主决定是否保留或分离，国资管理部门要监督其加强成本考核。
——对“三供一业”等具有产业性质的办社会职能，要坚持市场化方向，“一企一策”分类解决
“三供一业”是当前国企办社会职能的重头。国务院国资委近几年已在黑龙江、重庆两地开展了分离试点，很多做法和经验值得总结推广。总体上是要坚持市场化方向，以企业为主体，“一企一策”分类解决。
一是坚持市场化方向，多渠道分离。解决国企办社会问题不能“一刀切”，更不能搞“运动”，要结合地方发展情况、企业自身条件和企业意愿，确定是否需要分离。分离办法要多元化，可以行政式移交，也可以产业化运作。选择移交的，费用标准需通过谈判、第三方评估等方式确定，做到公开透明。要积极鼓励引入外部投资者参与解决，通过外包、出售、合营、混改等方式搞活搞好。
二是以企业为主体，“一企一策”分类解决。国企办社会问题成因复杂，很大部分是企业对职工的福利，不能全部由政府兜底解决，要以企业为主体，“一企一策”分类解决。对于企业经济效益好、自身不愿分离的，要监督其加强成本考核，提高经营效率；对于企业愿意移交而地方又有能力承接的，要处理好各方利益，确保移交工作稳定；对于企业愿意移交而地方没能力承接的，不要急于求成，要创造条件，结合地方规划、城镇化建设同步推进。
——建立分离资金多方分摊机制，积极探索市场化的资金筹集渠道
“三供一业”等移交费用巨大，资金来源是问题解决的关键。目前国务院国资委在“三供一业”分离试点中采取了“中央和企业总部出大头、地方企业和地方政府出小头”的做法，有效调动了地方和企业的积极性。未来还需积极探索更多市场化的资金筹集渠道。一是与其它经营性资产捆绑进行移交分离，如重庆商社集团计划将部分物业与离退休人员捆绑移交给渝富集团，解决了离退休人员管理的资金来源问题；二是企业自主进行产业化经营。部分企业的办社会职能产业基础好、社会信誉高，如职业教育、供水供热等，有条件通过自主经营筹集改造费用，核心是要取消各种交叉补贴，加强内部管理，提高经营效率；三是引入外部投资者。“三供一业”等办社会职能对部分国企来说可能是包袱，但对很多专业企业来说却是好的资产、好的业务，都有意愿进入。
——暂不具备分离条件的地区，要统筹安排、分步推进
对于一些暂无能力承接“三供一业”的地区，如边远矿区、老工业地区等，中央和地方要积极创造条件，将分离国企办社会职能与旧城改造、城镇化建设等事项结合起来，统筹安排、分步推进。一是充分利用旧城改造、国企棚户区改造等政策，统筹安排支持国企分离办社会职能的资金；二是与地区城镇化建设同步解决。财政在安排区域城镇化建设资金时，要按规划安排国企职工住宅区“三供一业”的设施改造费用。
