马淑萍、袁东明：地方国有资本管理的探索与启示
近年来，各地以地方国有资本如何更好服务于当地经济社会发展为核心，对地方国有资本管理进行了很多有益探索，如不断创新方式调整国有经济布局；推进出资人履职方式的去行政化改革；设立国有资本经营平台以市场化方式运作国有资本；对国企实行分类监管和分类改革；推动国企混合所有制改革和完善现代企业制度；多渠道、多形式灵活解决历史遗留问题等等。这些探索体现了地方特色，切实解决了一些问题，总体上符合改革要求，对于国家制定全面深化国资国企改革方案也有一定的借鉴意义。在新一轮国资国企改革中，中央应鼓励地方在国家统一规则下，依照地方国资国企的特点和地方社会经济发展的要求，因地制宜地推进国资国企改革。
今年下半年以来，我们课题组到北京、上海、天津、湖北、广东、湖南、黑龙江、四川、重庆、陕西、江苏、安徽等省市进行了国资改革专题调研，总体感觉近几年各地围绕调整国有经济布局、完善国资监管方式、搞活国有企业、解决历史遗留问题等方面做了很多有益的探索。这些探索体现了地方特色，切实解决了一些问题，总体上符合改革要求，对于国家制定全面深化国资国企改革方案也具有一定的借鉴意义，但其效果如何尚需要时间检验。
调整国有经济布局服务于地方经济社会发展
近年来，各地通过不断创新国有经济布局调整的手段和方式，推动国有经济持续向地方支柱产业和公共基础设施领域集中，使得地方国资在服务当地经济社会发展中发挥了重要作用。
——地方国有经济布局不断实现两个集中
1.向地方支柱产业集中。各地依照当地经济发展水平和产业特色，推动国有经济更多地集中在当地的支柱产业。上海市属经营性企业资产80%以上集中在战略性新兴产业、先进制造业、现代服务业、基础设施与民生保障等关键领域和地方优势产业。湖南省属企业资产的71%集中在机械制造和冶金产业。陕西、河南省属国有企业资产主要集中在能源化工、装备制造、有色金属等行业，这些行业对当地经济发展的贡献都非常大。
2.向公共基础设施领域集中。各地根据当地经济社会发展要求，将更多国有资本增量投向公共基础设施领域，用以完善城市功能，提供社会公共服务。如重庆市成立“八大投”，利用国资投融资平台解决基础设施发展瓶颈问题，目前市属国有企业30%的资产集中在公共基础设施领域。湖北省仅交通投资集团一家企业的资产就占省属经营性资产总量的50%以上。上海、北京等地也都明确国资的一个主要定位是完善城市功能。
——不断创新国有经济布局调整方式
各地国资监管机构通过推进国企重组改革、设立投融资平台、引导产业投向等手段调整地方国有经济布局。如四川省通过对国有存量资本的重组、增量资本的引导、发挥投融资平台作用等方式从企业布局、资本布局以及经济布局三个层次推动省属国有经济布局调整。湖南省以“发展壮大一批、重组整合一批、清理退出一批”的思路推进国有经济向具有比较优势的产业和新兴产业集中。
通过资本市场设立各类国有投资基金，推进国有资本进退调整，并引导社会资本投向地方发展的重点领域和行业。如天津市设立了六支总规模130亿元的产业结构调整基金，带动社会资本投资，支持优势企业转型，促进支柱产业发展。湖南省设立了总规模30亿元的文化旅游产业投资基金，推动湖南文化产业的发展。
改革政府监管国有企业的方式
——出资人履职方式的去行政化
1.探索利用出资人管理事项清单制度优化国资监管机构的履职方式。核心是减少国资监管机构对企业的审批事项，逐步将国资监管机构的职权限定在《公司法》所赋予的股东会和股东的职权范围内。天津市明确对未列入监管清单的事项，全部交由企业自主决策。上海市制定出台“管好资本、服务企业、履行清单”的操作指引，推进简政放权，累计取消和下放事项33项，占总数的43%。广东省推出了审批、核准、奖惩三项清单制度。
2.将更多经营权归还于企业。目的是推动国有企业完善现代企业制度，使其成为真正的市场主体。如重庆市取消了对工商类国有企业的工资总额控制。湖北省开始将省属竞争性一级企业副总及以下高管的选聘、管理等职权交给企业，仅报组织部门和国资监管部门备案。广东省计划到2017年底，省属竞争性一级企业基本建立起外部董事占多数的规范董事会。四川省已启动长虹集团等4户企业董事会选聘管理层试点工作。江苏省明确将一定额度范围内的投资计划、大额担保、重大财产转让等事项的决定权授予董事会，并探索按完全市场化方式管理国有股权低于50%的混合企业。
——探索建立国有资本经营平台
近年来，很多地方都设立了国资经营平台，一方面满足地方政府大规模的投融资需求，另一方面探索国资监管体制改革。
1.北京国有资本经营管理中心：以市场化方式进行国有资本运作。北京国有资本经营管理中心成立于2009年，先后划入了21家市属企业的国有产权，目的是以国有资本运营和股权管理为重点，以国有资本证券化、价值最大化为目标，以市场化的方式进行国有资本运作。北京国有资本经营管理中心对划入企业代行部分出资人职责，但不干预企业日常经营，主要承担六个功能：一是实现市委市政府的战略意图；二是以市场化方式进行资本运作、市场融资；三是推动国企改革重组，实现国有资本的有序进退；四是对整体上市或主要上市企业的股权进行管理；五是大力进行科技创新方面的投资；六是按市政府要求解决一些历史遗留问题。北京国有资本经营管理中心为全民所有制企业，实行以管理委员会为决策层、经营层为执行层的管控模式，管委会主任由市国资委主任兼任，成员由市国资委领导班子成员兼任（不取薪），执行层市场化选聘，实行任期责任制。
2.上海国盛集团：从国有资产运营向国有资本运营转变。上海国盛集团成立于2007年，由申龙和大盛两家国有投资公司合并。上海国盛主要承担三项职能：一是对划入企业的管理，包括上海建材、蔬菜公司、上海佳华、长江计算机；二是对战略性新兴产业进行投资，包括对中国商用飞机、中航民用航空的股权投资；三是承担改革过程中的政府交办任务，如不良资产处置、国企重组等。此外，上海国盛还开展了一些市场化的财务性投资，如投资上海医药、一些基础设施项目等。目前，上海国盛正在从国有资产运营平台向国有资本运营平台转变，逐步剥离实业资产，仅持有股权资产，进行国有股权管理和运营。
3.重庆渝富资产经营管理集团：从不良债务处置到国有资本运作。渝富集团成立于2004年，最初目的是处置市属企业的不良债务。之后，渝富集团逐渐从以处置不良债务为主发展到兼具三大功能：一是以市场化方式打包处置包括金融类企业在内的国有不良债务和资产重组；二是通过土地收储向破产和搬迁企业提供周转资金；三是对地方金融类、工商类国企进行战略性投资，优化国有经济布局。目前，渝富集团已初步具有国有资本投资运营公司的基本构架，未来将发展成为一个集银行、证券、担保、信托、租赁等金融功能为一体的金融控股集团。
4.四川发展控股公司：对划入企业履行部分出资人权利。四川发展控股公司成立于2009年，划入了22家省属国有企业资产及股权。四川发展控股公司主要履行三项职能：一是以参股、控股等方式对专业投资公司进行投资；二是以出资人身份对划入的企业履行“两个半权利”：资产收益权、财务监管权、资产重组和变现建议权；三是以市场化方式筹集资金。四川发展控股公司设立董事会，董事会成员由来自省国资委、发改委、财政厅、国土资源等部门的负责人和社会公开选聘的外部董事组成。目前，四川发展控股公司正逐步向资本运营公司转变，将被授予新的资本运营与管理权：一是给予所出资企业的资产处置决定权（专业投资公司除外）；二是对控股企业经营班子行使考核分配建议权；三是依法行使参股企业的股东权利。
——对国有企业实行分类监管和分类改革
目前很多地方都已对国有企业实行了分类监管和分类改革，具体做法有所差异。上海、天津、湖北等地把国有企业分为三类：竞争类、公共服务类和功能类。广东和江苏分为两类：准公共服务类（特定功能类）和竞争类。重庆市很早就按工商、金融和公益服务进行了分类，近几年调整为竞争类、公共服务类和功能类，下一步将继续调整优化。
在此基础上，各地均对不同类型企业采取了不同的监管、考核和改革方式。竞争类企业考核目标主要是经济效益，企业拥有更多的自主权，并采取混合所有制、核心职工持股等方式进行改革。公共服务类企业要求社会效益与经济效益并重，重点考核成本控制和服务质量。功能类企业的核心目标是完成政府任务，考核重点是风险控制与整合市场资源的能力。
——积极推进国资证券化和国企整体上市
各地均将推动国企上市、提高国有资本证券化水平作为一项重点改革任务。通过定向增发、向控股上市公司注资、剥离辅业资产等多种方式，各地将更多优质国有资产注入上市公司，实现更多竞争性一级企业整体上市，达到“多位一体”市场化监管的目的。目前湖南省属企业资产证券化率已达到57%，上海市属经营性企业资产证券化率接近40%。重庆市于2007年启动国企整体上市，目前已有8户国有企业实现了整体上市。安徽省近年来以推进整体上市为重点深化省属企业改革，2014年启动了江汽集团等企业整体上市工作。北京市提出“推进具备条件的一级企业实现整体上市”，并已确定2家企业作为整体上市试点单位。
——探索国资委直接持有上市公司国有股份
直接持有上市公司国有股份是国资委向市场化出资人迈进的重要一步。各地国资委自成立以来，一直在探索直接持有上市公司股份。目前，这种情况已非常普遍。2006年，上港集团整体上市后，上海市国资委作为第一大股东，直接持有上市公司44.23%的股份。2009年，长沙建筑机械研究院核准注销，湖南省国资委直接持有中联重科20%的股份；同年，深圳燃气上市，深圳市国资局直接持有深圳燃气52.6%的股份。2010年湖北能源上市，湖北省国资委直接持有湖北能源33.23%的股权。国资委直接持有上市公司股权，取消了多余的中间层壳公司，有利于国资委转变职能。
不断推进混合所有制改革和完善现代企业制度
——探索混合所有制的不同实现方式
1.推进一级企业的股权多元化改造。目前，很多地方国企的混合所有制比例已经很高，如上海市整体已达到60%－70%。但混合基本都在二三级及以下企业，母公司一般保持国有独资。这种“母公司独资，底下层层混合”的模式存在很多问题，如集团母公司得不到混合红利、总部对下属企业的控制力弱化、老体制管新体制导致新体制走不远、企业整体活力难以激发等等。为解决上述问题，各地都纷纷开始探索一级企业的股权多元化改造。四川省按照“集团层面试点，二级及以下企业全面推进”的方式发展混合所有制经济。重庆市提出“大多数竞争类国有集团及所属国有企业，发展成为混合所有制经济”，并已确定商社集团、四联集团作为在集团层面发展混合所有制的试点。北京市提出了“重点推动一级企业股权多元化，积极引入战略投资者，加大一级企业的改制力度”。广东省也已确定广东丝绸纺织企业作为在集团层面推进混合所有制改革的试点。
2.探索核心骨干员工持股。对于一些管理层比较强、比较优秀、贡献比较大的国企，在进行混合所有制改革的时候，鼓励核心骨干员工持股，或者在改造完成后实行管理层等骨干员工的股权激励方案，对企业长久发展是有益的。过去各地都有很多成功案例，如联想控股、TCL集团、中联重科等等，这些企业通过管理层等骨干员工持股，极大地激发了企业内在活力。目前，各地也都在探索核心员工持股，有的是在二三级及以下企业开展，如广东宏大爆破作为一级企业广业公司的下属企业，核心管理层全部持股；有的是在竞争性一级企业层面开展，如安徽海螺集团，6700多名创始员工成立的海螺创投公司，不仅持有上市公司海螺水泥5.41%的股份，还持有海螺水泥控股公司海螺集团49%的股份。
——推进国有企业完善现代企业制度
1.结合混合所有制改革加强董事会建设。目前，各地省（市）属一级企业基本都按照公司法建立了法人治理结构框架，但绝大多数都是“形似神不似”，董事会多是议事机构，非决策机构，核心原因是政府管得过多，董事会职权没有落实。各地在加强企业董事会建设的同时，积极探索结合混合所有制改革来落实企业董事会的职权，规范董事会的运作模式。如中联重科借助整体上市形成了多元股权结构，避免了国有股“一股独大”，使得董事会真正成为决策核心。通过混合所有制改革落实董事会职权，也是国资监管机构由管资产向管资本转变的一条重要途径。
2.积极推行职业经理人制度。目前各地国有二三级及以下企业中的职业经理人已比较普遍，省属一级企业负责人仍以组织选任为主。各地已出台的国有企业改革指导意见中，普遍强调要增加一级企业负责人的市场化选聘比例。湖北要求从2014年起，竞争类企业每年通过市场化选聘的高管比例不低于当年选拔企业领导人员总数的50%。广东今年启动了省产权交易集团包括总经理在内的经理班子市场化选聘和管理工作，计划到2020年，竞争类一级国企的经理层高管基本都实现市场化选聘和契约化管理。四川省已明确在竞争性国有企业中，新选任企业经理层人员（包括总经理）原则上都实行市场化选聘；功能性国有企业，也要逐步提高企业经理层人员的市场化选聘比例。
3.加强激励约束机制建设。各地结合国企的混合所有制改造，积极探索限制性股票、股票期权、岗位分红权等市场化激励约束机制。如中集集团对企业高管采用市场化的考评和股权激励，2009年推出了管理层和骨干员工的股票期权激励计划，包括总经理在内的187人共获得6000万股认购权，占总股本的2.25%。重庆商社集团计划在创投型新业务、新业态、新项目中，率先尝试股权或模拟股权、项目团队跟投、超额利润分享等市场化激励约束机制，增强企业内生动力。
积极解决历史遗留问题
地方政府在解决国有企业历史遗留问题上具有优势，能够整合当地各种社会资源，并利用市场化手段，多渠道、多形式灵活安排。
——严格依靠法律法规政策有序推进
各地根据国家出台的相关法律法规及政策，结合地方情况和具体的历史遗留问题制定了很多专项政策。如湖南省制定了关闭破产企业职工养老保险挂账、分离办社会职能等一系列政策，推动省属国企退休人员社会化管理、“三供一业”移交等问题的解决。四川省基本完成了有国家政策依据和支持的历史遗留问题的解决。黑龙江省推行“一企一策”的办法，支持企业解决历史遗留问题的措施具体、操作性强，如2014年专门出台了职工人数最多的国企龙煤集团的改革方案。
——地方政府多渠道筹集解决历史遗留问题的资金
解决历史遗留问题一个核心问题就是资金从哪里来。各地均通过多种途径筹集资金。一是利用地方财政，如湖南省财政累计支出160亿元用于解决职工养老保险挂账问题，陕西省累计拨付财政补助资金35亿元支持省属企业退休人员属地化管理等；二是地方国有资本经营收益；三是设立地方国资运营平台，以获得的收益支付改革成本，如重庆渝富集团十年来为国企改革支付了30亿元资金；四是通过出售部分国有股权来解决如职工身份置换等问题。
启示与建议
——鼓励地方在国家统一规则下因地制宜推进国企改革
各地国资发展质量、布局结构差异较大，与中央国资相比，地方国资所发挥的作用也大不相同。地方国资服务地方经济社会发展的功能较为突出，地方政府对地方国资的控制力也比较强。因此，地方国资国企改革的重点应有所侧重，要给予地方一定的灵活性，鼓励地方在国家统一规则下，依照地方社会经济发展的要求，选择不同的改革路径，如对经济不发达地区可继续鼓励发展国有经济带动地方经济社会发展，对东北老工业地区可优先考虑解决历史遗留问题，对条件较好的地区可加快推进国有资本的市场化运作。
——继续推进出资人履职方式的去行政化
从管资产到管资本转变，一个核心要求是履行出资人职能的国资监管机构去行政化。近年来，各地国资监管机构围绕去行政化做了很多探索，如通过建立董事会制度还权授权于企业，通过设立资本运营平台推进国有资本市场化运作，通过直接持有国有股权做“积极股东”等。下一步应继续推进国资监管机构的去行政化，并把重点落在国有企业的股权多元化改革上。企业都实现了股权多元化，有利于促进出资人履职方式的去行政化。
——做好发展混合所有制经济的顶层设计
目前各地对发展混合所有制经济的积极性都非常高，认为混合所有制是本轮国企改革的切入点和突破口。但各方对混合所有制还存有很多疑虑和顾虑，民营企业担心合法权益得不到保障，国有企业担心“秋后算账”，社会各界也担心国有资产流失，各地普遍表示无所适从，非常茫然。建议中央层面尽快出台相关的指导意见和操作规程，明确发展混合所有制经济不能“一哄而上”，不能搞运动，要坚持市场化原则，以转变企业经营机制为根本目标，有重点有序推进。
——以企业为主体妥善解决历史遗留问题
认真梳理和界定历史遗留问题，该清理的要清理，该斩断的要斩断，避免出现“老问题不断、新问题又显现”的局面。对于确实是历史遗留问题的，要以企业为主体妥善解决。一是对遗留问题进行分类，建立成本分担机制；二是鼓励企业积极整合社会资源，利用市场化手段加以解决；三是地方政府要多渠道筹集资金，多形式给予支持。
