张俊伟：完善我国财政货币政策操作的若干建议
2003年以来，在经济运行出现转折的关键时刻，财政、货币政策都做出了相应调整。政策调整的取向和政策搭配，基本契合经济周期不同发展阶段稳定经济运行的内在要求，体现了财政、货币政策各自的特点。今后一段时期，经济运行环境复杂多变，宏观调控面临巨大挑战，需要从五个方面着手，完善财政、货币政策操作：综合利用多方面经济信息，实施区间管理；提高货币政策独立性，提高货币政策灵活性；建立统一全面的预算制度，消除内在不一致性；加强财政政策、货币政策以及其他政策间的协调；提高政策设计水平，提高政策实施效果。
对我国财政和货币政策操作的简要评论
（一）总的看，财政、货币政策操作的取向和政策搭配格局都是正确的，为保持经济持续稳定增长发挥了积极作用
简要回顾2003年以来的财政、货币政策操作，可以清晰观察到：在经济运行出现转折的关键时期，政府的宏观调控政策都做了相应调整。在经济复苏向高涨阶段过渡的转折时期，政府对财政政策、货币政策做了微调，在一定程度上修正了过去的刺激性政策导向。在政策配合上，则以行政、产业政策为主，以财政、货币政策调节为辅；在经济繁荣的顶点时期，采取收缩性财政政策和货币政策，在政策搭配上以货币政策为主，财政政策、其他政策为辅；在经济衰退的关键时期，实施扩张性调控政策，并且政策搭配以积极财政政策为主，以适度宽松货币政策和产业振兴计划为辅。在经济调整时期，则完善、充实积极的财政政策和稳健的货币政策，在依托积极财政政策保持经济平稳运行的同时，更加重视通过深化改革、调整结构来管控风险、激发经济活力。这样的政策取向和政策搭配，契合了在不同发展阶段稳定经济运行的内在要求，体现了不同政策的特点。从总体上判断，无论是政策搭配或是政策取向的调整，其基本方向都是正确的。
正是在上述政策的引导下，过去十多年来我国经济保持了持续、快速发展的局面。从2003年到2012年，我国GDP年均增长10.45%，剔除期间的最高增长年份（2007年）和最低增长年份（2012年），大部分年份的经济增长都在10%左右。和前两个经济周期相比，我国经济运行的稳定性显著增强。
过去十多年也保持了物价水平的基本稳定。2003—2004年，我国迎来了新世纪第一轮明显的通货膨胀。从2003年9月到2004年7月，CPI同比涨幅从1.1%上升到5.3%；PPI涨幅从1.4%上升到6.4%。但在一系列宏观调控政策的引导下，我国物价变动逐步趋于平稳。CPI在2004年7月达到高点（5.3%）之后，呈现明显回落态势。到同年12月份，CPI涨幅已降到2.4%。此后，在2005年和2006年，CPI平均涨幅分别只有1.82%和1.48%。2007年，我国再次面临通货膨胀压力，但在连续收缩银根等紧缩性货币政策的打压下，2007年10月，我国股市上涨见顶，此后，经过一段时间的确认，终于在2008年年初走上大幅回调之路；房地产市场的反应要慢一些，但在奥运会之后也开始回调。在奥运会之后，铁矿石、煤炭等大宗商品价格大幅滑落，投资增速急剧下降，消费物价涨幅明显趋缓。反危机、稳增长措施的实施，推动我国经济实现“V型”反弹，也扭转了物价水平持续下降的局面，使消费物价指数、生产者物价指数增幅由负变正。随后，我们又积极调整、充实财政货币政策，遏制通货膨胀发展。2010—2012年，全国CPI分别上涨3.3%、5.4%、2.6%，通货膨胀压力逐步缓解。
（二）从操作角度看，也存在一些不足之处
一是政策力度不够恰当。在经济由复苏向高涨阶段转换期间，财政、货币政策应由扩张性的政策导向转向中性乃至相对偏紧的政策导向。但当时却采取了以产业政策和行政干预为主导的政策组合，从财政支出角度看，只是把财政赤字规模削减约200亿元；从货币政策看，仅仅把基准利率提高0.27个百分点。如果考虑到物价水平的变化，实际利率水平甚至是下降的。这样的政策调整力度明显是不足的。其结果，只会是延迟通胀压力，并使其以更加猛烈的形式表现出来。不仅如此，不到位的经济调节还为行政干预、审批制的回归打开了大门。为了抑制投资过热，有关部门不得不求助于产业政策和市场准入政策，甚至把事后知会性质的备案制异化成了审批制。同样，实施积极的财政政策和适度宽松的货币政策，对于应对危机、稳定经济增长是完全必要的。但最终财政支出的增长和货币投放的增加，都远远超出预料。防止经济过度下滑的政策最终导致经济过热和通货膨胀压力，究其原因，就在于刺激力度太大。
二是政策设计不够科学。不同于上世纪90年代着力重构政企关系和银企关系、着力厘清不同社会主体的责任和义务，进入新世纪以来，要求企业履行社会责任的压力不断增加。国有企业不仅要增强市场竞争力，提高盈利水平，还要带头履行社会责任；商业银行不仅要坚持商业经营原则，还要积极协助实施产业政策，从而导致政企关系更加密切。与此同时，由于政府是大政府、强政府，在税收减免、资源配置、土地供应等方面拥有很强的调控能力，企业、银行也有很强的动力与政府保持密切的关系。它们愿意听政府的“招呼”，愿意为政府“分忧解难”以获取额外的经济利益。独特的经济结构，决定了中国与成熟市场经济国家不同的政策作用机理。这就决定了我国的宏观调控政策设计必须考虑中国特色。在普遍开展“招商引资”竞争、基本价格严重扭曲的背景下，仅靠中央政府的紧缩政策不足以改变激励投资增长的基本利益格局；同样，在刺激经济增长时，中央政府、地方政府、国有企业、国有商业银行目标一致、行动一致，最终不仅地方财政扩张超出预期，实体投资增长超出预期，银行信贷扩张也超出了预期，最终导致出现政策刺激过度。政策实施结果与政策设定目标的偏差，反映出政策设计水平有待进一步提高。
三是政策调整灵活度不够。从过去十年调控的经验看，CPI涨幅超过3%，是启动紧缩性货币政策的门槛。其暗含的假设，就是物价涨跌与经济总量失衡密切相关。事实上，由于规模经济、技术进步乃至政策因素的影响，物价变动和总量经济失衡未必同步。在十九世纪末期，由于第二次技术革命的影响，美、英、德等国都曾出现过物价水平持续下降的局面。而过去十年，由于处在工业化中期发展阶段，拉动经济增长的主导产业都具有典型的规模经济特征，再加上信息技术显著提高生产效率，我国出现了有利于物价稳定的经济运行环境。在此背景下，继续沿用技术水平固定的假设，坚守物价上涨3%的干预门槛，只会导致宏观经济政策偏松、过度刺激经济的效果。不仅如此，在物价出现明显上涨态势之后才采取紧缩性政策，也使货币政策具有典型的“被动反应”特点。这样的政策操作，忽略了宏观调控政策的滞后效应，也无助于保持经济稳定运行。
改善今后一段时期财政和货币政策操作的建议
今后一段时期，是我国从中等收入国家向高收入国家跨越的关键时期，是改革开放向纵深全面发展的关键时期，也是由高速增长向中速增长转换的关键时期，宏观调控环境复杂多变，保持经济持续稳定增长面临巨大压力。借鉴2003年以来我国财政、货币政策操作的经验，可从如下方面着手，完善宏观调控（财政、货币政策）操作。
（一）综合利用多方面经济信息，实施区间管理
当前，我国正处在潜在经济增长率出现阶段性下降的关键转折点上。有关潜在经济增长率的传统经验相应失效。由于高房价带来成本调整压力，也由于劳动力市场供求格局发生变化，有关物价水平变动与经济总量平衡状态的传统经验有效性显著下降；由于对外开放走向深入，跨国资本流动更加频繁，中国经济与国际市场的互动性显著增强；由于改革走向深入，政企关系、银企关系发生改变，政策传导机制也将发生变化，这些都会对宏观调控的决策、政策选择及搭配、政策实施以及政策效果带来深刻的影响。在此背景下，有关部门只有深入分析不同侧面经济数据的真实含义，去伪存真，综合判断，才能不断提高宏观调控决策的科学化水平，使政策设计精细化、政策搭配合理化，确保宏观经济稳定健康运行。
目前，对宏观经济实施“区间管理”是极端必要的。把通货膨胀作为经济过热的预警指标，把失业率上升作为经济偏冷的指标，分别为其设置警戒值。只要经济在目标区间内运行，就保持政策大体稳定，有助于减少政府调控政策的多变性，稳定社会预期，有助于为创新创业、产业升级和深化改革创造稳定外部环境。这对于把全社会的着眼点转到优化结构、提高效率上，对于加快经济社会结构转型具有重要意义。
（二）要着力提高货币政策操作的独立性，提高货币政策灵活性
在过去十年里，有关部门出台大量规章制度，要求国有商业银行配合实施产业政策。结果商业银行在大量履行社会责任的同时，不可避免地削弱了商业经营原则。在经济扩张时期，其弊端尚未充分显露出来。但当经济陷入衰退时，国有商业银行牺牲商业经营原则，积极服从政治决策的行为则带来了信贷质量显著下降和银行经营风险的显著增加。实践证明，（国有）商业银行、银监会、人民银行各司其职，独立开展业务，对于确保经济的持续健康发展具有关键性意义。
当前，我国金融市场深入发展，金融产品不断丰富，利率市场化、人民币国际化步伐明显加快，国内金融市场与国际金融市场联动性显著增强。利率、汇率偏离均衡水平，对资源配置、经济稳定运行的负面影响越来越大，对货币政策灵活性的要求也越来越高。只有提高货币政策独立性，才能真正夯实制度基础，不断提高货币政策操作的灵活性，避免出现持续价格扭曲导致资源配置严重扭曲的现象。
（三）建立统一全面的预算制度，消除财政政策内在不一致性
变相补贴盛行、“招商引资”竞争愈演愈烈，在扭曲价格信号的同时，也抵消了政府遏制经济过热，维持经济健康运行的努力；4万亿投资计划保障了中央财政投入的资金来源，却让地方政府自行解决配套资金问题，结果导致政府支出增加远超必要程度、地方债务风险急剧增加。出现上述局面，制度性根源就是我国现行预算管理制度不完整、不透明，缺乏严格的外部监督。财政性资金大量游离于公共预算收支之外的局面，赋予了各级政府极大的自由裁量权。地方政府致力于追求加快发展，而中央政府致力于保持经济持续协调发展，两者在决策目标和行为导向上的差异，为政府间政策冲突和相互抵消埋下了伏笔。只有把全部的政府收支活动纳入预算管理，统筹使用公共资金，才能提高财政资金的使用效益，提高财政政策的实施效果。也只有打破公共资金分散运营和管理的局面，才能有效防范财政风险，把财政运行真正纳入可持续发展的轨道。
（四）加强财政政策和货币政策以及其他政策间的协调
我国已成为世界经济的重要一员，今后还将更深入地融入世界经济体系。在开放条件下实施宏观调控，必然面对“不可能三角”，即在资本流动、汇率稳定与货币政策独立性之间不可“鱼与熊掌”兼得。在此背景下，如何对传统政策搭配方式推陈出新，把利率、汇率政策与财政政策更有效地搭配在一起，以实现最优政策效果，将成为今后一段时期宏观调控面临的重要现实挑战。
在财政、货币政策之外，宏观调控工具还有产业政策、贸易政策、投资政策等。合理搭配、使用各种政策，对于提高政策设计水平、保持经济稳定增长具有重要的意义。特别是，今后一段时间也是改革全面深化的关键时期。围绕完善社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化的总目标，我国将加快关键领域和关键环节的改革。改革会打破既有的社会结构和利益分配格局，也会带来政府施政理念、施政方式的重大变革。反映到宏观调控领域，则是各项政策的设计理念、工具选择、作用机制都将发生重大变化。在新的条件下，搞好政策搭配，以提高宏观调控政策效果，也是宏观调控面临的一项重要任务。
（五）要着力提高政策设计水平，提高政策实施效果
实施宏观调控，备选政策工具很多。不同的政策工具，其作用机制、适用条件、政策灵活性、起效快慢程度以及政策效果确定性等均存在明显区别。决策者面临的任务，就是准确判断经济运行态势变化，灵活选择政策搭配，科学设计政策，不断提高宏观调控的针对性和有效性，确保经济持续健康发展。无论是从过去十年的调控经验看，还是从我国经济运行机制将发生深刻变化的角度看，我们在提高财政、货币政策设计科学化水平方面都还有很大的改进空间。
