沈恒超：中国应分步建立政策评估制度

我国已经建立了建设项目评价制度，但政策评估制度尚未建立，仅在部分领域作了一些尝试。由于没有严格的政策评估要求和制度，部门制定政策随意性大、部门之间职能交叉，制定政策不计成本效益、有些政策推行不力，政策实施中的问题难以发现和解决，甚至导致决策失误。建议分步建立我国政策评估制度，评估方式以政策主管部门和专门评估机构开展内部评估为主，同时发挥智库作用。

我国目前还没有建立严格的政策评估制度，在政策制定时、实施中、结束后，缺乏科学的决策机制和管理方法。建立政策评估制度，无疑可以提高决策科学性，是推进国家治理能力的有力措施。

我国尚未建立政策评估制度

我国已经建立建设项目评价制度，但执行不严格，“可行性评价”常常成为“可批性报告”。政策评估尚未建立，仅在部分领域作了一些尝试。在政策评估领域，无论评估方法还是评估制度，我国与发达国家相比均有明显的差距，这是政策体系散乱、政策之间协调配合不够、政策目标难以实现的重要原因。

（一）建设项目评价制度及问题

我国在20世纪50年代前期建设156个前苏联援建项目时，积累了一些技术与经济相结合的经验。“二五”时期（1958—1962年）技术发展违反经济规律的大跃进，留下了深刻教训。时任中央科学领导小组成员的于光远提出，技术发展及政策制定要讲经济效果。1962年5月，我国第二部科技发展规划正式提出了技术经济概念。

20世纪70年代末，随着对外开放，在西方发达国家应用多年的投资项目决策工具“可行性研究”开始引入我国。1981年，原国务院技术经济研究中心成立后第一次大的活动就是召开“全国可行性研究与项目评价大会”，形成了将可行性研究纳入建设项目前期工作的建议及文件，1983年被国家计委采纳。1983年，国家计委颁发《关于建设项目进行可行性研究的试行管理办法》，正式将可行性研究纳入建设项目决策程序。

1987年，由国务院技术经济研究中心主持研究、中国计划出版社出版的《建设项目经济评价方法与参数》一书，提出了财务评价和国民经济评价两套方法，其中国民经济评价就是国际通行的成本效益分析方法，它要求从国民经济全局而不是仅仅从财务角度，对项目的成本及效益进行识别、计算、衡量，这是政府、特别是中央政府应该采取的立场。1993年，国家计委和建设部组织专家对《建设项目经济评价方法与参数》进行了补充和修订，颁发了《建设项目经济评价方法与参数》第二版。2006年，国家发改委和建设部颁发了《建设项目经济评价方法与参数》第三版，增加了对地区、区域经济和宏观经济影响进行分析的内容，界定了对区域经济和宏观经济影响分析的有关概念。

实践中，由于政府投资极少受到制约，建设项目投资的成本效益分析并不严谨，一些可行性研究为了获批而人为调低“成本”进行“钓鱼”，成为应付项目审批的敲门砖，可行性研究做成了“可批性研究”、“为可行而研究”。多数建设项目的可行性研究只做财务评价，在财务评价不可行的情况下再做国民经济评价。

（二）政策评估的尝试、问题及后果

与建设项目不同，我国尚未明确要求对法规政策的制定与实施进行评估，仅在部分领域进行了尝试。已有政策评估办法还存在以非正式的定性评估为主、重事前评估轻过程评估、没有建立正式的评估成果应用程序等问题。造成了部门制定政策随意性大，制定政策不计成本效益，政策问题难以发现及解决，甚至决策失误等后果。

1.政策评估的尝试

在各类政策中，科技政策评估起步较早，发展较快。制度方面，科技部于2000年颁布《科技评估暂行管理办法》，2003年颁布《科学技术评价办法（试行）》，对科技评估的对象、内容和方法等提出了要求，如后者规定，科学技术计划的绩效评价主要评价目标实现程度、完成效果与影响、经费投入的效益、组织管理的有效性。此外，科技部（含原国家科委）联合其他部委出台了几十个涉及科技评估的文件，地方和行业科技主管部门也出台了一批有关科技评估的文件。项目方面，科技部委托国务院发展研究中心、国家科技评估中心等机构，开展了“八五”攻关计划的综合评估、863计划十年和十五年的执行评估、973计划评估、创新基金五年评估、火炬计划二十年评估，中长期科技规划纲要五年评估、“十一五”评估、中期评估等评估工作。

其他政策主管部门也开展了一些政策评估，主要集中在计划、项目、规划层次，主要目的是促进工作，还没有形成制度。如2009年以来，财政部、国家发改委和科技部三部门每年都组织开展国家科技重大专项的督查评估工作。国家知识产权局委托国务院发展研究中心等机构开展了国家知识产权战略实施三年评估、实施五年评估；中科院开展了知识创新工程评估等。

2.政策评估尝试中存在的问题

我国在政策及计划项目制定时通常要开展专家论证，在实施过程中实施督促检查，在政策结束后进行成果鉴定，但没有明确的评估方法，相关信息很少公开。与国际比较，我国对政策和计划项目的评估，仅相当于美国1950年前后水平，差距明显。

在事前、事中、事后三种评估中，事前评估目前开展的最多。无论是政策，还是为实施政策所设置的计划项目，都要开展专家论证，都要经历复杂的评审和论证程序，但主要关注点是政策的重要性、技术的先进性，不作严格的成本效益分析。

相对事前论证和事后总结而言，过程管理环节最为薄弱。一般政策根本就没有开展定期评估的要求，大部分计划项目也是如此。尽管少数计划项目的管理文件要求定期开展评估工作，但缺少时间和程序上的安排，也没有检查和监督机制，过程评估流于形式，以检查工作为主。由于缺乏使用要求，评估结果对于调整计划项目实施方向的作用通常非常小，也不影响预算。

计划项目普遍开展事后评估，但政策本身很少开展事后评估。计划项目结束评审的主要目的是验收项目、总结成绩和鉴定成果，不严格核算成本，经济效益主要由实施机构自行填报。

评估方式一般是非正式的定性分析，即运用访谈、案例研究、调查问卷等方法，用语言文字描述投入和成效，评估专家由项目承担单位自行邀请，评估结果往往用于工作总结和向上级汇报、多数不公开，专家评审意见成为项目结题必备材料。

我国尚未建立完善的政府信息公开制度，各部门的信息仅在小范围内使用，部门间共享都做不到，更不会向社会公开。第三方评估机构只能在接受委托时，才有条件开展评估，但评估结论也因此可能受到影响。没有获取信息的渠道，第三方独立评估很难开展。

3.缺乏严格政策评估制度导致的后果

由于没有严格的政策评估制度，部门制定政策随意性大，制定政策时不考虑成本效益，政策问题难以发现和解决，甚至导致决策失误。

中央政府各部门制定部门规章，虽然要经过国务院批准，但由于没有政策评估程序，部门的自主性很大。尽管制定部门规章要经过专家论证程序，但专家隶属于各部门，专家意见很大程度上就是部门意见。在没有法律规定，没有明确上级政策的领域，部门可以通过制定部门规章争夺权力，职能交叉很普遍。例如在地理标志管理领域，由于国务院没有管理办法，国家工商总局、国家质检总局、农业部、国家林业局纷纷通过部门规章涉足管理，至今关系仍未理顺。

制定政策和设置计划项目时不作成本效益分析，不考虑经济性。在政策引导下，地方一窝蜂上项目，重复建设严重，一些技术推广项目因效益低于成本而陷入困境。如太阳能光伏项目、风能发电项目、电动汽车项目，虽然技术问题不大，但由于经济性不好，迟迟不能取得市场成功。

政策实施过程中不作严格评估，就难以发现问题，一些问题即使能够依靠经验发现，也没有调整政策的正式程序。目前，我国各领域出台政策很多，但政策落实和协调配合不够。以创新政策为例，存在创新资源缺乏统筹协调、低水平重复配置，各类科技计划之间缺乏沟通配合，科学研究与技术开发管理方式不分，政府基础研究投入不足、应用技术开发项目过多且对市场有一定干扰，知识产权保护不力、创新成果得不到保护，中央和地方没有合理分工等众多问题，急需进行政策评估，并在评估基础上进行梳理。

关于建立我国政策评估制度的建议

借鉴美国和日本的做法，基于我国已经建立建设项目评价制度的现实条件，建议分步建立政策评估制度，适时立法。政策评估以政策主管部门和综合管理部门开展内部评估为主，发挥智库的作用。将成本效益分析作为基本方法，并根据具体政策评估需要选用其他方法。

（一）建立政策评估制度的顺序与原则

建立全面的政策评估制度难度较大，可分步推进。第一步先对重大技术推广计划、项目的设立和验收提出要求，第二步扩展到科技政策和产业政策，第三步纳入所有政策。

政策评估制度应明确规定，制定政策及为实施政策而设立计划项目，必须经过正式的评估程序；政策及计划项目实行过程中，应定期评估，评估结果作为政策及计划项目调整的依据，与预算挂钩。适时立法，以法律形式规定政策评估的评估范围、评估方法、评估执行、结果使用等关键内容。

（二）政策主管部门和专门评估机构负责政策评估

政策评估以政策主管部门实施自评估为主，将政策评估作为政策制定、政策执行、政策调整和政策终止的有机组成部分。

为避免政策主管部门夸大成绩、避重就轻，建议国务院办公厅组建专门评估机构，或者由国务院办公厅授权地位超脱的政府部门作为专门评估机构。专门评估机构负责制定客观的评估流程和评估模型，对政策主管部门的自评估进行抽查，加强监督检查。同时，涉及多个部门的综合性政策评估，也宜由专门评估机构实施。

建立政策评估制度后，国务院就有了对部门制定政策进行统筹协调的依据，也可以在部门自评估的基础上委托专门评估机构进行再评估，从而解决部门职能交叉问题。

（三）发挥官方智库和民间智库的作用

党的十八大报告指出，“发挥思想库作用，建立健全决策问责和纠错制度。”十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，“加强中国特色新型智库建设，建立健全决策咨询制度。”在政策评估，以及提供决策咨询意见方面，可以发挥智库的作用。

智库分为官方智库和民间智库，官方智库如日本总务省“政策评估与独立行政法人评估委员会”，民间智库如“美国国家研究理事会”。与政策主管部门相比，官方智库不会陷入事务、地位超脱，考虑问题更具综合性、长远性、战略性。官方智库由上级机构或综合管理部门授权，对各类政策及计划项目作第三方评估，其结论更加全面、公正、客观。民间智库基于公开信息，可以自由地对政策进行评估分析，评估结果可能会引起决策部门重视，从而影响决策。目前民间智库无法直接将评估报告送到决策部门，只能被动等待决策部门发现，容易错过时机。民间智库数量众多、报告质量参差不齐，如果允许民间智库报送评估报告，势必干扰决策部门工作。因此，建议委托一两家官方智库对民间智库的评估报告进行整理分析，择要报送。

（四）以成本效益分析为主，按需选用其他方法

政策评估的基本方法是成本效益分析。政策评估远比建设项目评价复杂，不仅要分析直接成本效益，还要分析间接成本效果，以及对利益相关者的影响分析。目前，成本效益分析的“成本”和“效益”范围已经较传统方法有所扩大，如重点考虑环境影响的全生命周期分析法。有些“成本”和“效益”无法定量，只能依靠定性分析，可以采用成本效果分析。

以成本效益分析为核心，根据需要可以选用其他方法。如，考虑动态调整的实物期权法，求取最优解的数据包络分析法、灰色关联分析、基于理想点的多属性决策法、多目标决策法、模拟退火算法和支持向量机法，对成本效益分析指标作风险评估的蒙特卡洛模拟，简化复杂问题的指数分解法、动态规划法、因子分析法和系统动力学模型，将定性判断转化为定量数据的群组决策法、层次分析法、模糊综合评价方法等。