孟春、高伟：PPP模式的国际经验与启示

自20世纪90年代，PPP模式取得了很大进展，被广泛运用于世界各地的公共管理领域。本文比较系统地梳理了PPP模式的国际经验和发展规律，并结合我国实际提出了相关政策建议：加强与PPP有关的法制建设；成立专门的管理部门；选择合适的PPP模式与合作对象；把握合作时机；加强公共监管；合理分担风险并加强风险管控等，以期对我国PPP健康发展有所启示。

国外PPP模式发展概况

自20世纪90年代，PPP（英文Public－Private－Partnerships，又称公私合营）模式取得了很大进展，广泛适用于世界各地的公共管理领域。在欧洲尤其是英国，PPP适用的领域涉及交通运输、公共服务、燃料和能源、公共秩序、环境和卫生、娱乐和文化、教育和国防等。在大多数国家，PPP模式主要适用基础设施建设领域，包括收费公路、铁路、桥梁、地铁、轻轨系统、机场设施、隧道、电厂、电信设施、学校建筑、医院、监狱、污水和垃圾处理等。从区域看，欧洲的PPP市场最为发达。从国别看，英、澳、美、西班牙、德、法等发达国家PPP项目的规模和管理水平较高。

各国和各部门关于PPP模式的定义不尽相同，存在多个PPP的统计口径和统计数据，很难估计PPP项目的总价值。以基础设施为例，从1985—2011年，全球基础设施PPP名义价值为7751亿美元，其中欧洲大约占45.6%，亚洲和澳大利亚占24.2%，墨西哥、拉丁美洲和加勒比海地区三者合计占11.4%，美国和加拿大分别占8.8%、5.8%，非洲和中东地区占4.1%。

PPP成功运行的必要条件

从各国实践情况看，PPP模式成功运行需具备以下条件：

（一）政府支持很重要

在PPP模式下，政府既是特许权协议的当事方，又为项目运作提供政治和法律环境。因此，政府采用PPP模式应转变管理和调整职能，以适应PPP模式管理的需要。

一是公共部门需审慎核准项目，建立一个适合项目发展的程序，确立PPP的法律地位，通过市场选择合作伙伴，全面评估合作伙伴的建设及运营实力，择优选择合作方。首先，公共部门要明确标准，拓展生产与提供方式。私人部门根据需求，编制合适的建议书，进行投标，公共部门择优选取。公共部门要尽量为私人部门预留创新空间。这样既能满足公共部门的需求，又能精确计算成本，以便保证合理的方案在竞标中获胜。

二是公共部门在做出承诺时一定要审慎，保护资产安全，降低融资成本，保证项目的可持续性，使私方获得合理并可以接受的收益。公共部门一定要信守承诺，否则难以保证PPP项目的可持续。在这方面，英国的Fazakeley监狱和Bridgend监狱PPP项目是负面案例。当年，英政府承诺在私人部门不能投保商业险时，政府充当承保人。然而当项目在运营过程中爆发了犯人骚乱和暴动后，商业保险公司不愿为该项目续保时，政府却没能信守承诺，使私方无法承担大幅提高的运营成本，最终导致该PPP项目终止。

三是公共部门要确定清晰的边界 （包括资产和监管边界），如市场准入、价格和普遍服务等监管，以效率监管为前提和保证。要实现这些目标，需要公共部门具备较高的公共管理能力。

（二）必要的激励机制

PPP模式下，如果在合同中能确定激励机制，就能较好地避免传统公共项目建设的不足，比如超期与超支等问题。

一是要确定支付机制，促使私方按时完工并且不超支。在PPP模式下，特别是公共部门直接购买服务的项目，私方唯有提供符合要求的产品或服务，公共部门才会支付。在项目建成和提供服务前，公共部门不会支付。因此，私方必须按期完工，以尽早获得支付。另一方面，公共部门支付的只是私方已提供的服务费用，并不支付项目超支费用。因此，私方在投标时，必须精打细算，将整个合同期费用控制在合理的范围内。

二是明确奖惩机制，促使私方提供产品或服务符合标准。假如私方提供的产品或服务不符合合同要求，公共部门将惩罚私方，比如削减支付额。例如，在通讯业的PPP项目中，如果信息技术运行体系发生中断的次数，超过了合同规定的标准，公共部门可以削减支付以示惩罚。如果私方提供的产品或服务持续低于合同规定的标准，那么公共部门可终止PPP合同，或直接接管项目，或再进行招标。如果私方提供的产品或服务达到或者超过合同规定的标准，公共部门可以追加一定比例的支付，以示奖励。必要的奖惩机制能刺激私方提供符合要求的产品或服务。英国财政部曾对运行的500多个PPP项目进行调查，数据显示，当项目提供的服务不能满足合同要求的标准而受到支付削减的惩罚后，几乎所有受惩罚的项目随后提供的服务都达到了合同要求，72%的受惩罚项目甚至在受罚后，提供比合同要求更好的服务。

三是安排合理的资本结构，尽量保证各个参与方利益一致。长期困扰传统公共项目建设的一个问题是，承包商的工期和质量控制和设备供应商的产品质量控制。这个问题在PPP模式下，可以通过合理安排资本结构予以解决。比如在PPP模式里，相关各方可组成一个特殊目标载体（SPV），承包商、设备供应商和运营商各持一定的股份。这样，在合同期内，公共项目的收入与承包商、设备供应商和运营商就组成了一个紧密的利益共同体。公共项目的建设质量和设备质量将直接影响项目的运营收入，促使承包商、设备供应商和运营商利益一致，自始至终密切关注项目在整个合同期的表现，尽量节约成本，并及时纠正各种缺陷。

（三）合理分担风险至关重要

PPP项目投资工期长、金额大，不确定因素多，需要面对很大的风险，无论由公共部门还是私方单独承担，都对项目实施不利。为保证PPP项目的成功实施，必须在公共部门和私方之间合理分担风险。

用好PPP这把利器，需遵循大型项目建设的一般规律，将项目风险在参与方之间进行合理、公平地分担，这是保证PPP项目运营成功的基础。一要发挥禀赋优势。由于PPP项目的参与者掌握的资源不同，应对各种风险的能力明显不同。参与方对哪种风险控制力最强，就应发挥其优势控制哪种风险。比如说互联互通涉及多个国家间的合作，其政治、政策、法律等风险，私营机构承担不了或不愿承担，而政府最有能力承担，就应由相关国家政府承担。建设风险产生于项目建设过程中，承包商最有能力控制，就应由承包商承担。经营管理风险应分配给运营企业。二是风险和收益要匹配。高风险高收益，低风险低收益，要体现公平。唯有公平，才能将各个项目参与者持续地拴在一起，在项目寿命期内保持理性和谨慎的行为，这是构成紧密利益共同体的前提。三要量力而行。承担的风险要和参与方的能力相适应，要有上限。如果投资者承担了其无法承担的风险，就会缺乏控制能力。尤其是在PPP项目实施阶段中，如果项目的某些风险比之前估计的高很多，就不能让某一方单独承担那些放大的风险，否则将影响风险承担者的积极性。

在PPP项目中，香港迪斯尼主题公园项目是合理分担风险的案例。在该PPP项目中，港府负责工程征地和前期的基础设施建设，华特迪斯尼承担公园的建造和运营。在这个案例中，风险分担机制充分体现了 “由最能控制该风险发生的一方承担的原则”，有效地保障了项目如期竣工开放，也保障了项目的持续良好运营。如果风险过多地集中于某一方，风险一旦发生，承担过重方困难较大无力承担风险，从而导致整个项目的失败。在这方面，由安然公司投资并设立项目公司建设的大博电厂就是一个负面案例。

（四）机构与环境是必要的支撑

1.完善的法律、政策体系是保障

PPP模式有效运作需要清晰、完整和一致性的政策法规，这是发挥PPP优势的必要保证。目前，已有不少国家对PPP或PFI模式专门立法，比如欧洲的英、法、葡萄牙、希腊，亚洲的日、韩，南美的巴西、阿根廷，还有美国的18个州。

2.诚信是根本

在PPP模式下，利益攸关方的合作应建立在平等诚信的基础上。私方不能以牺牲服务质量为代价，进行恶性价格竞争。公共部门也不能利用管理者的优势，获取强势谈判地位，更不能人为挤压私方的合理收益。当合同中没有明确的事项，尤其是难以预测的事件发生时，双方应以坚持诚信为本，谋求共同解决。这样做既能够减少对抗情绪，又能保证项目的顺利进行，还能维护公私双方的共同利益。

3.专业化机构和人才是支撑

PPP模式的运作广泛采用项目特许经营的方式，进行结构融资，这需要比较复杂的法律、金融和财务等方面的知识。采用PPP模式，需要长时间评估，进行复杂的合同谈判，实现合理的风险分担，并实行有效监管来防微杜渐。这是一项系统且复杂的工作，需要政府成立专业机构推进PPP模式。

2000年，英国政府成立了合作伙伴关系组织（PartnershipsUK，简称PUK），推广PPP／PFI理念，为PPP交易提供程序和管理的技术援助。英国政府还把PUK与财政部的PPP政策小组合并，创立了“英国基础设施”（IUK）。IUK是作为英国财政部的基础设施融资机构，为中央政府部委以及其他公共实体提供各领域PPP的技术援助，负责执行全国的基础设施发展战略，为私方投资于基础设施部门，提供各种便利。在地方政府，2009年英财政部与地方政府协会联合成立了一个PPP单位，即“地方合作伙伴关系”（LocalPartnerships），主要为地方政府提供PPP项目技术援助和评估服务。

2000年，澳大利亚维多利亚州建立了地方性的PPP单位。2008年，澳创立全国层次的PPP单位，即澳基础设施（InfrastructureAustralia，简称IAU）。IAU面向基础设施领域，负责全国各级政府基础设施建设需求和政策。IAU核心职能是推广PPP，同时承担其他一些工作。2008年，IAU与澳全国PPP论坛创造了一个全国性的PPP政策框架和标准，要求各级政府所有成本超过5千万澳元的项目，必须把PPP作为备选模式。

2003年以来，美国已有7个州建立了PPP单位，主要功能是制定政策和业务咨询，促进美国PPP的发展。美国一些学者建议尽快成立联邦一级的PPP单位，提高美国PPP的应用和发展能力。

国际金融危机爆发，欧洲的PPP市场有所萎缩。2009年，欧盟整合欧洲投资银行、欧盟委员会以及欧盟成员国和候选国的力量，成立了欧洲PPP专家中心（European PPP ExpertiseCentre，简称EPEC）。EPEC拥有37个成员，汇集了欧洲PPP领域的高级专家，致力于分享PPP领域的经验，应对新挑战，为欧盟公共部门运用PPP提供技术援助。EPEC的国际影响力将不断扩大。

几点启示

总结PPP模式的国际经验和教训，我们可以看出，要解决PPP项目的融资难和风险高等问题，实现政府、社会、企业的“多赢”，在我国推广运用PPP模式需重视以下工作：

1.法治建设

我国目前采用部委发“通知”制定“政策”的方式来规范PPP项目运营，其法律效力较低。而PPP模式的特殊性，要求对项目公司、招投标和税收优惠等问题，做出特别的法律规定，导致PPP立法与一般法规可能存在一些冲突。国务院各主管部门在各自管理范围内做出的规定，大多仅适用于某个行业，缺乏全局性和系统性。有的法规过多重视自身管理的需要，导致部门法规间存在冲突，难以有效衔接。迫切需要通过立法，保证PPP项目的各方利益不受损害，特别是公众利益，同时要明确PPP应用的领域与方式。法治建设是一项基础性工作，要给予足够重视。

2.机构建设

建议在财政部设立专门的管理部门，负责公私合作项目的相关工作，并在该管理部门下设PPP项目采购、合同管理指导的经济咨询机构，利用现有行业部委下属的具有专业知识的技术咨询机构，满足各行业对PPP模式的应用需求。

3.因地制宜

是否选择PPP模式，选择何种PPP模式，PPP模式运作效果如何，在不同的国家、甚至同一国家不同地区也不同，还受当地政府的体制、政策和法规的影响。PPP模式适用范围很广，可以是一个项目的某个环节，也可以是整个项目的全过程，可以在某项目的中间环节，如项目设计、项目管理、融资等，采用PPP方式，有些情况下整个项目都可以采用PPP模式。PPP模式的适用方式很灵活，可视情而定。

4.把握时机

从国际经验看，在当地政府不能单独提供相关项目或服务的资金来源、专业技术和人才情况下，如果引入私人部门能提供更高质量和水平的服务，加快项目或服务的执行，政府应欢迎私人部门的参与。政府考虑采用PPP模式时，需满足以下条件：一是服务对象欢迎私人部门的加入；二是潜在私人部门之间要有竞争，有竞争才能降低成本并提高效率；三是对私人部门的参与不能存在法规管制；四是产出可以被简单度量和定价；五是通过与私人部门合作，可带动社会投资。

5.选择合作对象

通过引入合作伙伴，既能引进资金，又能引进先进机制。在选择私人合作伙伴时，公共部门要坚持两个原则：一要市场化，通过公开、公平、公正的方式招标；二是规范化，通过明确合作伙伴的基本条件，保证合作对象的经济实力和专业水平。在引入私人部门时，判断的标准既要看重其资金的性质、来源，还要考察它的资金实力、社会影响、品牌和管理，尽力促进企业经营管理机制的创新。

6.政府监管

政府全过程参与PPP项目，需履行监管职能。要通过监管确定承诺机制，保证企业资产的安全性，降低融资成本，并给企业建立投资激励机制。政府监管必须能够保证企业生产或运营的可持续性，让接受监管的企业获得足够收益，覆盖运营成本，保证企业按时回收固定成本。

7.风险管控

从国内PPP项目的实施情况看，大多数项目的风险分担机制不够成熟，经济收益确定性不高，难与国际接轨，导致项目财务成本较高；对资本金比例要求较高，无法实现较高杠杆率；需股东提供连带担保，难以实现无追索或有限追索；与国际市场相比，融资成本较高等。因此迫切需要建立公平、有效的风险分担机制，投资人承担建设、经营等风险，超出投资人控制范围的风险应由政府成立专门机构来承担，以实现PPP项目的效率和效能最大化。