德国非营利组织参与提供公共服务的经验和启示

当前中国正处于转型期。改革开放以来，伴随经济的高速发展，中国社会发展不可避免地产生了一些问题，社会管理出现某些程度的滞后。近些年来，为减缓和消除经济发展及社会转型所带来的社会不平等等问题，中国政府推动了一系列社会政策改革，建立了初步覆盖城乡的低保、医疗保险和养老保险体系，为社会弱势群体提供一定的保障。但不论是国家的财政实力，还是社会保障的制度水平，都不具备提供覆盖全社会并惠及所有弱势群体的公共服务的能力。在此背景之下，当前中国社会管理中需要思考的一个重要问题就是如何鼓励私人和社会组织参与提供公共服务，以弥补政府资金和能力的不足。在此方面，社会管理发展较早的德国积累了重要的经验。本文主要研究德国如何建立起非营利组织广泛参与的公共服务体系，总结德国政府吸纳非营利组织和个人参与社会管理的经验和教训，以为我国社会建设提供借鉴。

德国的公共服务体系

早在19世纪，德国的工业化浪潮催生大量的产业工人由农村迁移到城市。政府如何照顾这些工人成为当时德国社会面临的重要问题，也正是这一问题促使德国建立了覆盖全国的公共服务体系。这一公共服务体系涵盖了医疗、养老、伤残、幼婴以及青少年教育等五方面内容。服务的主要提供者包括非营利组织、商业、地方政府。非营利组织在大部分社会服务中起主导作用，除医疗服务外，非营利组织所提供的服务占服务总量的60%以上。商业提供的服务居于第二位。德国地方政府虽然也会参与提供一些公共服务，但主要是以监管者的角色来保障居民获得平等的享受资格和服务标准。

德国之所以形成当今的公共服务格局与其历史发展密切相关。德国经济和社会治理强调的一个核心准则是自治。自治准则是基于辅助性这一法律原则而建立起来的。所谓辅助性原则，是指所有事务都在尽可能低的组织层级中来解决。早在1808年，普鲁士政府以及德国南部一些州采用了地方自治的管理模式。自治准则除了在德国行政体系内三个层级（即联邦、州以及地方）中广泛使用之外，也在政府与社会组织合作中得以应用。

按照自治准则，德国在提供公共服务时强调广泛的社会参与。参与公共服务的组织负责管理其所提供的公共服务的具体事务，而政府则主要负责制定法律框架和对服务质量进行监管。德国的社会法典里也明确鼓励非营利机构参与提供公共服务。自治准则下地方政府对两类公共服务进行了区分：一类是志愿性质的服务，比如博物馆、公共澡堂以及剧场的服务；另一类是强制性的服务，如婴幼儿设施、青少年教育、房屋津贴等。强制性服务是全国统一的，具有相同的服务标准。

自治原则的优点在于在地方属地范围内更易于解决大部分事务。因为地方官员和市民更了解当地实际情况，更易于参与决策，实施决策，也易于找到解决问题的办法。其弱点在于，自治会带来意想不到的后果，这些后果主要体现在府际关系和公共服务的质量上。比如，自治机构可能会被某些势力所主导，最终导致经费用于其他目的而忽略提供公共服务等。

德国非营利组织参与提供公共服务的具体做法

非营利组织在德国提供公共服务过程中起到了非常重要的作用。在德国，共计有大约150万人参与到非营利组织中提供各类公共服务。下文将介绍这些提供公共服务的非营利组织的情况，主要包括这些组织的背景、结构、经费来源、提供公共服务的准入标准、服务质量监管机制等。

——组织背景和组织形式

德国在联邦层面早就建立了用于协调全国公共服务领域非营利组织的六个伞形组织。这些伞形组织主要起源于政治团体、社会运动以及宗教群体等。在这六个伞形组织中，三个宗教性质的组织和一个政治类组织主要通过其共同意识形态团结起来，与其自身的宗教组织或党派组织紧密相连。而红十字会和福利均等化协会并非以意识形态为基础而存在。福利均等化协会整合了很多起源于各地的众多非营利组织。他们并非完全按照严格的政治和宗教逻辑来开展服务，而更为强调提供公共服务的效率。组织间定期分享提供服务过程中所积累的经验、共享服务中取得的专业和法律创新信息。

——经费来源

联邦政府仅提供公共服务经费的基础部分，其他经费主要来源于地方税收和转移支付，比如某一服务机构的一个床位费用由政府财政支持一部分，还需要被服务者支付一部分。同时，还有其他经费来源于捐助、基金会或者会员费等。其中，德国为确保经费上能提供全国统一标准的基本公共服务所做的努力尤其值得我们学习。

为避免各地之间产生太大的服务差异，德国联邦法律（宪法和行政法）采取措施确保地方政府能够实施平等的生存条件。这些条件主要涵盖基本公共服务，如婴幼教育和养老等社会服务、公路铁路等基础设施、工作机会、生态与文化设施。德国宪法第106章也明确规定了预留一定的资金用于政府间再分配。这种再分配不仅仅是在中央政府和地方政府间展开，也涵盖了地方政府之间的横向再分配。在横向再分配中，德国的财政均等化转移支付政策考虑了各州和各地方政府税收和经济发展水平的差异，通过地方政府间横向的财政转移支付来确保各地都有足够的财力提供基本公共服务。

除了财政上的转移支付之外，各地方政府的行政首长和地方议长通过一些遵照私法注册的协会来交流成功经验。同时这些由地方结成的联盟也会与联邦政府进行协商，促使联邦政府为地方公共服务提供更多的资金。

——委托、监管与质量控制

如前文所述，非营利组织并非仅仅参与慈善活动，同时也参与地方政府核准的公共服务。

德国为非营利组织参与提供公共服务设定了准入条件和标准。德国的社会法典对非营利组织参与提供公共服务做了四点规定：一、具备提供相关社会服务的必要能力和设施；二、确保资金的使用效率；三、拥有当地地方政府所不具备的资金或者技术资产；四、确保所提供的公共服务符合德国宪法准则。

这些法律条款在很长一段时间内为地方政府委托非营利组织提供公共服务提供了服务标准和服务效率上的指导意见。当前广泛应用的措施主要包括：地方政府对非营利机构的服务资质认定；合同中有明确条款对服务质量作出规定；服务机构的自我监督等。

——雇佣与教育培训

社会服务是社会保障体系中劳动密集型的一部分。这些服务的提供者主要是大量的全职和兼职专业人员。德国大约有5百万志愿者（约占德国志愿者总数的10%）从事与此相关的服务。所有全职和兼职的从业人员需要在取得资质后才能参与提供相关服务。不具备资质的员工只能通过协助有资质的员工来开展业务。如果非营利组织雇佣未经培训的员工提供公共服务，一经发现，员工的上级主管将会为此承担责任。

德国非营利机构参与提供公共服务过程中存在的问题及最近变革

德国养老机构改革始于上世纪80年代，那时德国劳动力市场结构发生了很大变化，服务行业的兴起为整个社会提供了大量的就业岗位，女性地位的提高使她们不再满足于家庭为中心的生活，这都使以往在从事私人护理服务的女性开始转向其他行业。同时整个德国社会也正趋于老龄化，对于养老服务的需求不断增加。

从20世纪90年代中期开始，政府的改革目标集中在解决养老资金短缺、提高从业人员工作积极性，或者将养老责任转移到家庭成员身上，主要措施如下：

1.推出长期护理保险和鼓励家庭和老人参与解决政府养老资金短缺问题。经过长期的实践和讨论，德国社会逐渐意识到为养老事业提供优质服务需要大量资金投入。德国开始尽量将老年人安排在他自己的住所居住，最好让其家庭成员来照顾老年人，同时提供尽可能多的医疗救护力量。此外，德国1995年开始推行长期护理保险制度。长期护理保险不仅为养老机构提供经费，也可以为家庭成员因照顾老人而请假提供一定补助（大约是其工资的一半）。2012年6月，德国议会通过长期护理保险新定位法案。这一法案确定资助推出长期护理商业保险，同时提高长期护理社会保险的保费（由原来税前收入的2.05%涨到2.3%）。按照法律规定，从2013年1月1日起，投保人每月至少支付10欧元保费给长期护理商业保险承保公司，这些公司就可以从政府获得5欧元资助。同时，新法律专门拨款3千万欧元鼓励老人自己组建养老互助社区，居住在自组织社区的老人每个月可以领到200欧元津贴。

2.加强多方对养老服务的监督。德国鼓励各利益相关人员监督养老服务质量。2000年前后，德国召开了一系列圆桌会议来探讨养老工作。会议之后，新的法律法规更强调病人和外部机构对养老机构的监督来提高服务质量。2001年出台的养老机构法赋予养老院病人参与监督的权力。公共健康保险基金因其为老年人提供保险而成为养老服务的利益相关者，保险基金投放的绩效与养老机构所提供的服务品质密切相关，因此也促使公共健康保险基金对养老机构进行监督。

3.细化服务标准，同时提高护工最低工资标准。养老机构法对养老机构从业人员、养老院房间和床位标准作了具体规定。2005年德国政府对这些规定进行了进一步细化。社会法典中对养老机构管理人员和护工的从业资格也作了明确规定。经过长时间的争论之后，2010年德国政府出台了养老从业人员最低工资标准。这一规定涵盖了80万从业人员中的3／4，但是教会和许多其他机构仍不在这一规定之列。

对我国的启示

对德国的公共服务体系分析表明，大量的公共服务已经委托给非营利组织来提供。从我国情况看，公共服务体系还没有实现全覆盖，公共服务的发展水平和服务质量都比较低。政府向市场和社会购买服务，是未来的总体趋势，也有利于促进社会组织自身的健康发展。德国非营利组织参与提供公共服务的经验和教训，可以为我国的公共服务和社会组织发展提供重要的参考借鉴。

——政府和非营利组织的合理分工和有效合作，既可以保障制度的公平性和统一性，又可以提高公共服务的效率和质量

政府和非营利组织都是公共服务的提供主体，但是两者的能力和擅长的领域有差别，合理的分工合作，可以促进公共服务的效率，提高公共服务质量。从德国经验看，政府和非营利组织之间形成了比较合理的分工合作体系，既保障了公共服务的统一性和公平性，也提高了公共服务的效率和质量。

一方面，政府在公共服务中的主要职责是资金筹集、标准制定、质量监管等。政府建立统一的基础性的制度框架，保证了公共服务体系的统一性和公平性。政府间的财政转移支付制度，也为各地提供均等化的公共服务提供了资金保障。德国政府的这些经验，为我国解决广泛存在的区域间因经济和社会发展不平衡而无法提供均等化的公共服务的问题提供了一种解决思路。即，建立公平统一的公共服务制度框架，同时通过地区间的财政转移支付在财力上保证全国公众享受均等化的基本公共服务。

另一方面，非营利组织在公共服务的具体执行方面，发挥了较大作用。鼓励非营利组织参与公共服务，不仅可以充分利用社会资源，缓解政府在公共服务方面的财政压力，而且可以缩小政府规模，同时把社会风险分散化和社会化，减轻了政府压力。另外，这种模式可以发挥非营利组织的资源优势。非营利组织的组织机制更加灵活，专业化能力更强，对地方情况更加了解，对服务对象的反应也更加及时。充分发挥非营利组织在提供公共服务方面的优势，可以提高公共服务的质量和效率，同时促进非营利组织自身的发展。

——建立与国情相符合，与历史传统相适应的非营利组织参与模式

德国之所以会有非营利组织的广泛参与来提供公共服务有其深厚的历史渊源，其社会和政府倡导一种自治性准则，政府在公共事务中主要起辅助作用，提供制度框架来鼓励社会参与。德国的这种自治体系是根据其国情建立起来的。比如其社会中长期存在的公会、宗教组织等仍在提供公共服务中充当重要角色。德国非营利组织参与公共服务的方式，既符合其国情特点和历史传统，也充分保留并发挥了社会原有的各种资源。

从这种意义上来说，中国的社会情境与社会结构与德国差别较大。相对于德国的国情，中国的历史传统更加悠久，社会资源更加丰富。如传统社会强调的亲属关系、宗族、老乡关系、单位等。这些资源如果利用得好，就是宝贵的社会财富；而如果制度设计不合理，就可能成为负担或阻碍。中国的非营利组织参与公共服务，要立足于本国国情，充分发挥社会原有的各种资源，同时借鉴和吸收西方国家的经验做法。如在养老服务方面，德国也鼓励亲属广泛参与来照顾老人。从这个角度上说，中国更易于发挥子女照顾老人的亲情优势。同时，德国通过长期护理保险为这些照顾老人的子女提供一定的经济保障，这也是值得我们学习和借鉴的。这在一定程度上缓解了子女因照顾老人而无法获得经济收入的尴尬。

——培育伞形组织，促进非营利组织规范健康发展

非营利组织数量众多，类型复杂。如何进行整合和规范，是各国遇到的普遍难题。德国在历史进程中逐步建立起全国范围的非营利机构伞形组织，解决了这个难题。一方面，伞形组织是非营利组织实现自我管理、自我规范的组织，可以促进非营利组织自身的健康有序发展。另一方面，伞形组织也是非营利组织自身的资源整合方式，可以提高非营利组织自身的组织效率，并增加其在国内政治对话中的话语权，进而影响社会政策的制定和改革。

德国建立和发展伞形组织的经验，可以为我国的非营利组织发展提供重要借鉴。我国的非营利组织发展时间短，速度快，组织类型复杂，管理手段滞后。探索创新非营利组织的管理模式，建立和培育伞形组织，是促进非营利组织健康规范发展的重要途径。一方面，我国现有的非营利组织类型中，本来存在部分规模较大、结构体系比较完整的组织，如人民团体、行业协会等，我们可以充分利用这些组织，扶持和培育其成为伞形组织，并发挥其对其他非营利组织的整合、规范、引导等作用，促进并实现非营利组织的自我管理、自我服务、自我监督。另一方面，建立和培育伞形组织，也可以为政府管理提供抓手，并为非营利组织参与政府的政策制定，开展与政府的协商对话等，提供制度化、规范化的渠道。