程郁、杜晓山：强化金融服务能力 实现精准有效扶贫

编者按

当前，我国扶贫开发已进入啃硬骨头、攻坚拔寨的冲刺期。为了实现“精准扶贫、精准脱贫”的战略目标，七部门日前联合印发了《关于金融助推脱贫攻坚的实施意见》，旨在全面改进和提升扶贫金融服务，增强扶贫金融服务的精准性和有效性。与以往“大水漫灌”的财政扶贫相比，此次金融助推脱贫攻坚采取了“精准灌溉”的模式。而这种模式将带来怎样的影响，落实重点在哪，成效又将如何，最终能否实现2020年打赢脱贫攻坚战的目标？

日前，中国人民银行、国家发改委、财政部等七部门联合印发了 《关于金融助推脱贫攻坚的实施意见》（以下简称《意见》）。《意见》从准确把握总体要求、精准对接多元化融资需求、大力推进普惠金融发展、充分发挥各类金融机构主体作用、完善精准扶贫保障措施和工作机制等方面提出了金融助推脱贫攻坚的细化落实措施，对深入推进新形势下金融扶贫工作作出具体安排部署。

亮点一：设立扶贫再贷款 加大政策支持力度

此次《意见》的一大亮点就是设立扶贫再贷款，以完善精准扶贫金融支持保障措施。同时，《意见》提出扶贫再贷款利率在正常支农再贷款利率基础上下调1个百分点，引导地方法人金融机构切实降低贫困地区涉农贷款利率水平，适当提高贫困地区不良贷款容忍度。

《意见》发布后不久，中国人民银行便宣布设立扶贫再贷款，动作之迅速可见酝酿已久。扶贫再贷款设立在支农再贷款下，为地方法人金融机构支持脱贫攻坚提供成本较低、期限较长的资金来源，并实行比支农再贷款更优惠的利率，以引导降低贫困地区扶贫贷款利率水平；同时累计展期次数最多达到4次，从而使扶贫再贷款的实际使用期限最长达到4年。

对于扶贫再贷款在金融扶贫中起到的作用，国务院发展研究中心农村经济研究部副研究员程郁在接受中国经济时报记者采访时表示，扶贫再贷款是央行给金融机构提供资金的一种方式。她认为，正常情况下，资金会朝高利润地区流动。扶贫再贷款的作用就是引导资金流入欠发达地区，这其实是一个资金注入机制。贫困地区的金融机构存款资源有限，能提供的金融支持也有限，扶贫再贷款的利率很低，可以降低金融机构的募资成本，同时增加金融机构的可贷资金。

同时，如果某一金融机构的用户中，农户比例较多，就会得到扶贫再贷款更多的支持。从这种意义上来说，扶贫再贷款实际上也是一种金融机构的激励和考核机制。

中国社会科学院农村发展研究所副所长杜晓山在接受中国经济时报记者采访时也表达了类似的观点：“扶贫再贷款可以解决专项贷款不外流的现象。”他认为，目前，我国大部分贫困地区的金融机构都存在一些不合理的现象，即资金外流，而且不论是全国性的还是地方性的金融机构都存在这类问题。如何保证贫困地区的储蓄存款留在贫困地区、用在贫困地区，目前还没有完整的解决方案。但是，扶贫再贷款的设立可以从一定程度上解决这个问题。

亮点二：设立扶贫金融事业部凸显政策功能

此前，《中共中央、国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》要求国家开发银行、中国农业发展银行分别设立扶贫金融事业部，依法享受税收优惠。此次《意见》再次提出，要国家开发银行、中国农业发展银行加快设立扶贫金融事业部，可见政府对其的重视程度。那么，扶贫金融事业部在充分发挥各类金融机构助推脱贫攻坚主体的作用中，有何重要意义呢？

杜晓山认为，这两个银行是政策性银行和开发性银行，主要作用是负责国家重大项目，如重点扶持的项目和企业的融资。因此，这两个银行建立扶贫金融事业部也是为了解决贫困地区的重大项目（如金融基础设施的发展和经济社会项目），起到统筹安排整个贫困地区金融工作的作用。

同时，政策性银行还有“批发性”资金支持功能。农信社等小型金融机构吸蓄能力比较差，当其因资金短缺而无力支持贫困户时，可以由扶贫金融事业部统一 “批发”利率较低的资金给这些小型金融机构的总社，然后逐级下发，最后由这些终端金融机构“零售”，直接精准到户。

程郁也表达了相同的观点。“原来这两个银行也有相关的业务，只是没有单独拿出来管理。单独设立的好处是，可以把不同的业务和功能按不同的风险担当进行控制。虽然这是首次设立扶贫金融事业部，但其实是把这两个银行的政策功能更有效地凸显出来，使政策性的扶持机制更明确，也使金融机制的激励约束和监督考核更有手段一些。”

亮点三：深化服务能力 提高扶贫效果

《意见》提出，各金融机构要积极对接扶贫部门确定的建档立卡贫困户，深入了解贫困户的基本生产、生活信息和金融服务需求信息，建立包括贫困户家庭基本情况、劳动技能、资产构成、生产生活、就业就学状况、金融需求等内容的精准扶贫金融服务档案，实行“一户一档”，以此找准切入点，了解农民的需求，在特色种植、旅游业、教育、搬迁、基础设施、社会保障等方面让金融扶贫发挥作用。

政府明确要求全面改进和提升扶贫金融服务，从深化服务能力的方面提高金融扶贫的效果。对此，杜晓山表示，一方面，实行建档立卡摆脱了过去“大水漫灌式”的扶贫方式，提高了政府各个部门之间信息的沟通协调和整合，是实现精准扶贫行之有效的手段。另一方面，他认为，过去扶贫工作没有精准的金融考核机制，出现许多机构和部门自吹自擂、好大喜功的现象。实施对接以后，可以对金融机构进行有效考核，防止道德风险。例如，扶贫工作帮助了档案里多少户、采取了怎样的措施、取得了怎样的效果等等，情况都一目了然，能真正体现扶贫的效果。

对此，程郁有不同看法。她认为，建档立卡已经启动了一段时间，从实际效果来看并不是很理想。事实上，由于当前人力资源有限，在扶贫过程中，并没有太多的人手能监督到每个人。这就需要发挥金融机构的作用，通过政策机制引导金融下属营业部门，动员更多的相关工作人员进入到每个贫困户里。两者相互结合，才能使精准扶贫有可操作性。

同时，对金融机构来说，过去金融机构出现“放贷难”，其主要原因是无法掌控风险。实施信息对接后，金融机构掌握了贫困户的经营信息资料，就能更好地控制风险，从而增加贷款量。此外，随着产业扶贫的推进，一部分贫困户可能会发展起来，成为比较重要的产业主体，从而转变为金融机构重要的客户群体。

亮点四：发挥金融作用成为扶贫工作推动力

扶贫脱困是我国实现全面小康的难点和重点，要想打赢这场攻坚战需要大量的资金。2011年发布的《中国农村扶贫开发的新进展》白皮书显示，中央和地方各级政府对扶贫的财政投入，从2001年的127．5亿元增加到2010年的349．3亿元，年均增长11．9％，10年累计投入2043．8亿元。现在，这个数字还在逐年增加。国务院扶贫开发领导小组办公室日前召开新闻发布会表示，2016年中央和省级的财政扶贫投入都会有大幅度的增加。这意味着，仅靠政府投入可能无法能满足扶贫开发的需要，必须使用金融手段吸引更多资金。

2015年10月，国务院扶贫办副主任洪天云在国新办新闻发布会上介绍，我国将启动金融、教育、扶植民营企业等多个专项扶贫行动。那么，金融扶贫在整个扶贫工作中占据什么样的地位？

程郁表示，相对于城市，农村贫困地区的金融基础更薄弱。国家一直助推的普惠金融，其真正的短板就是贫困地区。不符合市场有效需求的需求者，一般金融机构很难通过市场化集资给他金融支持，但如此则会产生金融抑制，使贫困者缺少相应的资金发展，陷入更加贫困的境地，从而导致恶性循环。

“金融扶贫就是帮助困难人群解决恶性循环的重要环节，因此，它在多个专项扶贫行动中地位比较重要。”程郁说。

杜晓山认为，经济是基础，金融是核心，适用于任何经济工作，这点在扶贫工作中也有体现。我国的扶贫工作已经不纯粹是经济工作，它还是社会领域的大工程，甚至上升到政治高度。金融扶贫从国家的战略高度来讲，地位特殊，是贫困地区经济发展的推动力，其重要性毋庸置疑。然而，扶贫工作任务重、难度大，仍需要各方面统筹发展、相互配合。

政策期待：民间融资还需政府着力引导

近年来，农村信贷这杯“羹”吸引了众多民间资本，特别是去年阿里巴巴、京东等电商巨头的加入，让公众将目光聚焦到了成本高、坏帐多、信用体系难以建立的农村金融上。尽管如此，民间融资进入农村市场，必然会给扶贫工作带来积极作用。此次《意见》就明确提出要规范发展民间融资，可是，在政府为主导的金融扶贫工作中，民间融资能发挥多大作用呢？

杜晓山认为，民间资本是发挥社会力量扶贫的一个主要组成部分。民间融资有特定的优势，如投放的灵活性、市场化运作等，若能有效地发挥民间资本“短平快”的特点，则可作为一种补充手段进入扶贫资金池。但其缺点是追逐效益性。“为何京东、百度、阿里巴巴这些民间资本现在都在向农村靠拢？还是因为，它们觉得农村有利润空间，不仅可避开大银行的比较优势，还可以在庞大的蓝海里先试水。”杜晓山说。因此，民间资本虽然发展空间巨大，还需要政策规范和引导。

程郁表示，扶贫金融和一般商业银行的金融服务不同，它利率低，风险控制较难，需要有一些政策性的机制来扶持。但即便有政策性的机制来扶持，也仍有很多贫困地区的金融机构难以被覆盖。此时，民间金融将显得更有优势。

她认为，政策杠杆可以深入民间金融，为贫困人口服务。例如，银监会曾推出过农村互助合作社，但由于大量风险事件的发生，在发展方向没有明确的情况下，银监会停止了批准这种互助社形式的民间金融机构。但事物要一分为二来看，并不能因为一些风险事件的发生就否定这种方式，如果政府能有正式的引导经营机制，民间资本发挥的作用将不可小觑。