疫情防控背景下的海南自贸港建设新思考 赵晋平
赵晋平
2020年4月13日，我们将迎来习近平总书记在庆祝海南建省办经济特区30周年大会上的重要讲话发表两周年。根据党中央、国务院的统一部署，海南自由贸易港建设即将由“打好坚实基础”进入“分步骤、分阶段建立政策和制度体系” 的关键时期。面对今年年初以来新冠肺炎疫情在全球不断蔓延、世界经济加快滑向衰退边缘的严峻形势，我们必须在巩固疫情阻击战阶段性胜利成果、加强境外输入风险防控、逐步恢复正常生产和工作秩序、确保经济社会发展稳定的同时，加快推进海南自贸港的顶层设计和规划实施工作，为开启中国特色自由贸易港建设的高水平开放新历程，创造更加有利的条件。
疫情防控背景下开启海南自贸港建设进程的意义
突如其来的新型冠状病毒肺炎疫情，震动了中国和世界。疫情对人们正常的工作、生活和来往带来了巨大冲击，造成市场恐慌和大量企业停工停产、供应链中断，贸易活动急剧减少，世界经济存在被拖入衰退的很大风险。动员组织所有资源和手段防控疫情、阻击病毒肆虐和蔓延，成为绝大多数国家的首要行动。一些国家和地区宣布进入紧急状态，限制外国人及其商品入境，甚至封锁边境的“锁国” 措施不断扩大和加严。这些举动和贸易投资跨境活动收缩的作用相互叠加，使全球化面临着空前严峻的挑战。还有一个更为突出的问题， 就是在“全球大流行”的重大灾难中，全球治理和国际协调机制没有发挥应有的作用。某些国家政府没有能够有效利用中国抗击疫情争取的宝贵时间，不但造成了本国内疫情蔓延的严重后果，还在通过污名化和恶意栽赃方式转移视线、推卸责任，破坏了全球联合抗疫的合作基础。背后的深层次原因，和近年来严重的单边主义、保护主义行为对全球治理与国际协调机制造成的巨大破坏不无关系。
越是在这种形势下，我们越应当保持清醒的认识。从国内来看， 抗击疫情已经取得了阶段性胜利成果，企业复工复产比例持续提升， 经济活动逐步恢复，经济降幅扩大趋势已经得到有效遏制，中国经济长期向好的基础条件和抗击疫情时期展现出的凝聚力相互叠加，将会为经济恢复增长提供强劲动力。从全球来看，疫情防控的有利条件也有所增加：一是各国疫情防控力度不断加大；二是双边和多边国际协作抗疫格局正在逐步形成；三是中国、韩国等疫情防控的阶段性胜利成果有助于提振信心和积累经验； 四是以现代医学科技为支撑的治疗手段与疫苗研发有望尽快取得实质性成果。因此，我们有理由相信， 全球疫情蔓延的巨大危害终究会结束， 世界经济有可能在不太长的时间内重回正常秩序和增长轨道，许多国家在共同战疫中形成的合作共识会得到巩固和加强，新的全球治理格局也会朝着符合大多数国家利益的方向发展。但是，从更长远的角度来看，今后，主要大国之间的战略博弈将伴随着中国崛起的过程日趋加剧，中国和平发展的外部环境将会面临更多的挑战，重大风险还会以各种不同的方式出现。我们必须为此做好长期的准备。
2017年以来，美国单边主义和贸易保护主义行为加剧，针对中国进行全面打压，中国发展的外部环境因此面临空前严峻的挑战。从那时起，国内各界已经形成了广泛共识：把自己的事做好，加快推进改革开放进程是最有力的应对之策。当前和今后，这一点仍然很关键。坚定不移地贯彻落实党中央的重大决策部署，把各项深化改革、扩大开放的举措推向深入，实现中国经济高质量发展，对于我们提升各种风险和困难的应对能力至关重要。
加快海南自贸港建设是党中央、国务院为推动海南深化改革和扩大开放做出的重大战略部署，充分彰显了中国加快建设开放型经济新体制、打造互利共赢国际合作平台、促进贸易投资自由化便利化、主动为推动经济全球化健康发展发挥更大作用的信心和决心。加快自由贸易港进程，有利于海南发挥自身独特优势、充分借鉴国际经验、建成全球最高水平开放形态，进一步丰富中国特色社会主义现代化建设理论内涵和实践案例，创造经济发展相对落后地区率先实现国内领先现代经济发展目标的新标杆。因此，在做好当前疫情防控的同时， 坚持按照中央的部署推动建立海南自贸港制度体系的起步工作，十分必要和紧迫。
我们还要看到，每一次危机都会给我们带来一些重要的警示和启迪。一是人们对各种危机可能出现的风险意识显著提高；二是突发性危机的应急管理体制机制会明显加强；三是危机处置的能力和技术手段会进一步提升；四是风险防控的制度和政策体系会日趋完善；五是政府、企业和个人的社会行为方式会更加合理；六是人们对自然的认知和科技水平可能实现新的突破。海南自由贸易港的目标是打造具有更高层次、更高水平的对外开放新高地，允许绝大多数商品、服务、资本、人员自由进出，伴随的风险自然会增加。从国际国内经验和教训来看，做好风险防控是不断扩大开放的前提条件和重要保障，只有具备更强的风险防控能力，才能够实现更大程度的开放。我们必须把握好这一逻辑关系，在提升海南自贸港对各种风险的防控能力方面做得更细、做得更好。这次疫情防控带给我们的一个具体启示是：为了实现更高水平的开放，必须加大包括生物安全和公共卫生安全在内的国家安全风险防控体制建设，防止和减少各种来自外部或内部的风险暴发可能对经济社会发展和民生造成的冲击。
与此同时，我们还需要把握好另一个逻辑关系，这就是开放条件下的安全才是更好的安全。就像每一个人都经常面临各种病毒侵害的风险，能够抵御并最终战胜病毒的最重要条件是自身的免疫能力。这种能力是无法在平时封闭和无菌环境下形成的。一个国家和地区的开放同样如此，风险防控的能力必须在持续扩大开放的实践中，经过不断的经验积累才有可能真正形成。因此，开放环境下逐步完善的风险防控体系更有能力保障安全。在当前形势下，我们也要警惕可能出现的另一种倾向，就是将开放环境下出现的风险归咎于开放本身，因而质疑甚至否定既定的改革开放政策。这显然是错误的。
海南自贸港要通过扩大开放和激励创新，充分发挥海南在气候、生态和康养环境等方面的独特优势，充分整合和吸收境内外先进的技术、管理经验和资本要素，促进医疗、健康和新药开发制造等产业加快发展。这将为提升公众卫生健康水平和生物安全风险应对能力发挥重要作用。
海南建立全岛“境内关外”自贸港制度体系的有利条件
从国际经验来看， 自贸港（区）大多数具有“境内关外”特殊属性，为了确保商品、服务、资金、人员跨境流动“一线放开（自由）、二线守住”的监管需要，必须设置有效的物理隔离，形成相对独立的特殊功能区。我国的综合保税区、保税港区等海关特殊监管区域虽然也具有相近属性，但由于区域面积较小，区内没有居民，功能有限，实行物理隔离相对容易做到；福建平潭实验区、广东横琴新区等新设立的海关特殊监管区域， 虽然具有面积较大、区内有居民、甚至相对独立的离岛条件等，但区内产业结构单一、贸易和投资自由化功能拓展受限等现状，并非海南自贸港的参照范本。香港、新加坡等国际著名自贸港的成功经验告诉我们，海南作为我国第二大离岛， 属于相对独立的地理单元，具有建立“境内关外”全域型自由贸易港的特殊条件和可行性。近年来，海南加大数据信息流动监测系统建设力度，充分利用离岛条件和智能化手段，形成全覆盖的可视化、电子化监控网络，“社会信息化平台一期初步建成，人流物流资金流进出岛信息管理系统投入使用” （参见《2020年海南省政府工作报告》），初步具备全岛封关运行后对跨境跨岛商品、资金、人员、运输、信息流动进行监管的技术手段，随着自贸港制度体系的逐步形成，具有根据监管要求进一步完善和科学布局的有利条件。
依托于重要城市形成港城融合、产能融合型特殊功能区，也是国际上比较成功自贸港的一大特点。作为目前国内唯一的全域型自贸试验区，海南在特殊经济区和行政职能实现一体化治理的制度创新方面进行新的探索，坚持推进“多规合一”改革，形成了全省一盘棋和全域同城化发展格局，为建设全岛型自贸港创造了重要条件。海南“多规合一”改革的特点， 就是把海南省作为一个大城市，整体来统一规划，统筹主体功能区、生态保护红线、城镇体系、土地利用、林地保护利用、海洋功能区六类空间性规划，在集中组织编制《海南省总体规划》及主体功能区、城镇体系、土地、海洋、林地、生态等六大类空间规划专篇的同时，压茬开展各市县总体规划编制工作，建成全省统一的“多规合一”信息综合管理平台，基本形成省市县联动的空间规划管理体系，为全域性自贸试验区的制度创新提供了统筹布局条件，为海南全域型自贸港治理体系建设奠定了坚实基础、积累了宝贵经验。
海南自贸港制度体系的核心特征和主要内容
习近平总书记在“4·13”讲话中明确指出：“自由贸易港是当今世界最高水平的开放形态。海南建设自由贸易港要体现中国特色，符合中国国情，符合海南发展定位，学习借鉴国际自由贸易港的先进经营方式、管理方法。”笔者认为，根据这一要求，未来的海南自贸港首先应当具有以下五个方面的特点： 一是坚持中国新时代社会主义政治和经济社会基本制度；二是体现全球最高水平的开放形态；三是覆盖全岛的“境内关外”特殊经济功能区；四是以旅游业、现代服务业和高新技术产业为重点的高端产业集聚优势；五是国际领先的优美海洋性自然生态环境。
为实现海南自贸港建设的总体要求，笔者建议逐步建立具有以下主要特殊经济功能的自贸港制度体系：
一是投资管理制度。建议在海南自贸港逐步建立并实行所有经济类型和内外资企业完全一致、统一的市场准入管理制度。国家授权海南省制定以安全风险防范为主的投资准入特别管理措施。特别管理措施仅涉及与威胁国家安全、生态安全、公共卫生安全、涉毒以及其他重大安全风险有关的内容；投资者在承诺不涉及限制类行为基础上即可注册登记和开业运营；但其中超过法律规定特大规模以上的投资项目需向国家授权的海南省投资审查机构提出申请，获得批准方可实际开展投资业务。
二是货物贸易监管制度。建议海南自贸港实行全岛海关特殊监管区制度。除了涉及国防、社会稳定、生态环境、生物安全、毒品等少数货物之外，绝大多数商品自由进出。内地商品进入海南省视同内地出口即行退税，经海南省特殊监管区中转出境部分计入内地出口统计，由内地海关实施必要的通关管理，海南省特殊监管区内海关按照国际中转贸易管理， 一定期限内转出可免于申报或查验；国家设在海南特殊经济区内海关仅对境外入区商品的生物安全性和负面清单涉及物品履行必要的检验检疫或查验，对境外经海南特殊监管区中转和岛内原产进入内地商品代行内地进口通关管理，其中对境外中转商品代行征收关税及环节税，对海南原产地商品仅代征增值税；在通向内地交通口岸对进入内地的货物和旅客携带商品，按照内地统一的监管和执法标准执行海关卡口管理，境外进入海南货物计入国家进口统计，经过海南中转进入内地部分和海南原产货物不再计入内地进口统计。经过卡口进入内地的货物和旅客携带商品不再进行内地海关报关和查验。
三是资金跨岛跨境流动管理制度。建议在中国尚未全面实现资本项目可兑换的条件下，建议在海南自贸港内实行在岸和离岸分账式资本项目可兑换制度。自贸港内金融机构分别设立在岸资金账户和离岸资金账户，内地机构和居民在海南自贸港区内金融机构存款以及与自贸港内居民和机构之间的资金往来纳入在岸账户管理和监管；境外和自贸港内机构及其居民的存款以及相互之间的资金往来全部纳入离岸资金账户管理和监管。离岸资金账户内人民币与主要国际货币完全可兑换，在岸资金账户与离岸账户之间按照国家资本项目管理要求实行有条件自由交易。跨岛、跨境以及跨账户资金流动由中国金融监管机构的派驻机构进行监测和管理。
四是人员流动管理制度。建议海南自贸港未来实行对绝大多数外籍人员的旅行入境免签或落地签制度以及有管理的外籍人员劳务签证制度。除了法律限制类人员之外， 对于具有中国内地、港澳台合法居民身份人员和获得中国国内居住、旅行、工作等合法身份的外籍人员，允许自由进出自贸港。全面扩大外国游客入境海南免签范围；外籍人员经由海南进入内地，须按照内地外籍人员入境管理规定申请入境许可并在海南通往内地口岸的外国人专用通道或窗口进行查验。境外人员劳务签证管理应大幅度放宽限制，可在签署中外双边或区域劳务合作协定基础上，对协定覆盖国家（地区）符合条件人员发放劳务签证。具有港澳台合法居民身份人员和内地居民、自贸港内居民同样享有在海南自由择业、创业资格。
五是财税制度。建议海南自贸港实行具有国际竞争优势的特殊税收制度。对限制类以外的全部入境商品免征关税和增值税；免征资本跨境汇出利得税；实施15%企业所得税和按内地税率减半征收个人所得税的优惠税率安排。
六是数字信息跨岛跨境流动管理制度。建议海南自贸港实行数字信息跨境自由移动和跨岛便捷化管理制度。按照“一线全面放开、二线高效守住”的基本原则，充分利用信息化技术手段，进行信息移动分类监管，自贸港全境允许和国际互联网的互联互通，国内跨岛互联网和信息移动按照国家网络安全管理要求进行监管。
海南做好起步阶段自贸港制度建设工作的必要举措
建立海南自贸港制度和政策体系是一个较长期的过程，必须分步骤、分阶段逐步推进。中央的《指导意见》提出了四个阶段的时间表。其中2025年之前的打基础和制度初步建成时期，是海南自贸港的起步阶段， 做好这一时期的各项工作十分重要。为此，笔者提出以下几点建议。
第一，在起步时期以重点行业先行先试和设立贸易投资自由化先行区等方式，率先试行自由贸易港制度和政策。这一举措有利于突破现有政策局限，有利于通过试点行业和先行区的创新实践为全面实行自由贸易港制度和政策体系积累经验。海南在博鳌乐城国际旅游医疗先行区的医疗、旅游等服务业投资准入和药品器械市场开放领域已经取得了一些成功经验。建议再选择若干具备条件的重点行业和区域， 借鉴乐城先行区模式，率先进行自贸港政策的综合试验。
第二，不断提升贸易投资自由化的压力测试水平，为自贸港高水平开放做好准备。海南自贸港起步阶段需要率先开展涵盖投资、货物贸易、服务贸易自由化等重要内容的综合性压力测试。以医疗健康产业为例，在扩大行业投资准入开放的同时，需要在建立和完善投资设备、药品、器械进口减免关税、医疗保险跨境支付和专业医师当地服务等货物和服务贸易自由化方面进行配套试验。
第三，持续打造符合海南特色的金融开放政策体系，增强金融服务海南自贸港建设的能力。建议在海南实行以贸易、投资融资资金自由收付为重点的跨境金融业管理制度，全力打造具有全球影响力的大宗商品交易市场和新型离岸证券市场；健全“走出去”和“引进来” 的金融服务政策，支持海南自由贸易港内企业利用试点政策开展真实、合规的境外并购。
第四，以引进人才为抓手，不断加强创新能力建设。海南要加大力度吸引人才，建立更加开放的人才引进机制。在全面推进全职型人才引进的同时，可实行 “候鸟型”人才引进和使用、建立“候鸟”人才工作站，允许内地国有企业、事业单位的专业技术人才按规定在海南自贸港兼职。在起步阶段，可逐步实行境外专业人员自由进出并为当地提供专业服务的服务贸易自由化政策。
第五，全力加强营商环境建设，补齐各项短板。投资准入开放是资本要素流入的必要条件，但并不是充分条件。稳定、透明、可预期、符合国际规范的营商环境，往往是跨国公司选择投资目的地的主要影响因素。改善营商环境仍然是我国一项长期的工作。包括竞争中立、政府采购、知识产权保护等受到国外高度关注的问题，按照建设全球最高水平开放形态自贸港的要求来看，海南在这些问题上存在巨大的提升空间。
国家加强自贸港起步阶段政策配套的几点建议
第一，国家要做好自由贸易港治理体系建设的过渡性安排，为起步阶段重点行业和先行区先行先试提供法律依据。十三届全国人大二次全体会议已经批准开展《海南自由贸易港法》立法工作的议案。这意味着我国将通过国家立法形式为海南自贸港建设提供法律保障。如果这项立法工作能够在本届人大任期内完成，将会为自贸港在“建制度”阶段的后半期提供法律依据和保障。建议在这之前可通过全国人大专门作出决议或授权国务院出台规范性文件等方式，提供过渡性法律安排，主要作用首先在于为海南自贸试验区提供量身定做的投资准入负面清单， 促进差异化探索；其次是扩大海南自主制定、执行准入后行业管理规定和经营行为规范准则的权限； 再次是增设和扩大先行行业和先行区，率先试行自贸港制度和政策。
第二，加快建立适应海南自贸港建设需要的管理体制机制和运行模式。建议国家建立中央直辖的自贸港管理机构，充分调动省市县的积极性，加快下放行政审批事项。创新起步阶段的管理体制机制转型，探索法定机构管理、市场化运作新模式。
第三，建议国家在海南分阶段实施具有国际竞争优势的税收制度安排。自贸港制度下应借鉴迪拜、香港和新加坡经验，在实行自贸港固有的零关税政策的同时，实施其他税收的简税制低税率政策。起步时期建议设定若干阶段性数值目标，分阶段、逐步实施零关税、低税率和简税制政策。
第四，建议中央政府加大对海南基础设施和公共服务体系建设， 尤其对于与自贸港建设密切相关的港口、机场、道路和铁路、能源等基础设施建设，加大政策支持力度。建议积极运用政府和社会资本合作模式（PPP）增加基础设施投入，形成与自贸港建设相适应的基础设施和公共服务供给能力。
第五，在中央的统一部署下加快建设现代化的监管体系，提升开放条件下的风险防控能力。国家在大幅度压缩海南投资准入负面清单的同时，还要制定一份安全审查正面清单，对海南完善事中事后监管、提升国家安全、生态安全、公共卫生安全、市场正常竞争环境的风险防控能力建设加强指导。对于有悖公序良俗、具有危害意识形态风险的投资项目，海南自贸港可通过投资管理与内容监管相分离的方式，在内容监管上实行内外资一致的管理原则。此外，建议国家利用智能化手段，建立优化信息互联共享的政府服务体系，实现中央和地方协同、条块链接的信息共享机制，以提升自贸港建设对于新经济、新业态和事中事后监管的综合管控能力，为自贸港建设和运行提供高效安全保障。
作者系国研智库首席经济学家、海南省开放型经济研究院名誉院长，国务院发展研究中心外经部原部长
