构建中国特色自由贸易港的关税制度体系
韩 剑
自由贸易港是顺应当今贸易投资自由化和经济全球化不断发展的产物，是新时代我国实施更大范围、更宽领域、更深层次的全面开放，探索建立更高水平开放型经济新体制的必然选择。根据《中共中央国务院关于支持海南全面深化改革开放的指导意见》，按照先行先试、风险可控、分步推进、突出特色的原则， 分两步在海南推动形成全面开放新格局：第一步是到2020年，自贸试验区建设取得重要进展，国际开放度显著提高。第二步是到2025年，自由贸易港制度初步建立，营商环境达到国内一流水平。因此，今年不仅是我国全面建成小康社会和“十三五”规划的收官之年，也是海南自由贸易港建设的开局之年。站在承上启下历史新起点，不但要总结海南自贸区建设以来取得的成绩，找出亟需解决的短板、瓶颈和不足，更要前瞻性地在推动规则、规制、管理、标准等制度型开放方面加大探索，推动自贸港政策先行先试。
关税制度设计是海南自贸港制度创新的核心内容，不仅指进口关税税率，还包括负面清单管理模式下的一线开放、二线监管、原产地规则等一揽子制度安排。海南自贸港关税制度不但要全面对标国际通行规则， 更应体现“三区一中心”的国家战略定位和自身发展需求，建立符合中国特色、海南定位的自由贸易港关税制度。建设海南自由贸易港， 不是通过降低关税刺激总量增长，而是实行具有行业导向的间接性税收优惠政策，探寻新的经济发展模式；不是建立税收优惠的隔离区和税收洼地，而是通过法制、税制和管制等一系列现代化治理能力的创新，打造开放层次更高、营商环境更优、辐射作用更强的开放新高地。与之前自由贸易试验区相比，海南自由贸易港关税要有更加大胆的创新突破思路，最大程度实现对内对外开放， 同时也要避免岛内产业空心化，与内地税收竞争与套利，防止因市场失灵而导致重大系统性风险。
国际自由贸易港关税政策的经验借鉴及启示
当前世界上的自由贸易港包括中国香港、新加坡、迪拜等，每一个自由贸易港发展都具有各自优势和特色，但总体而言，自由贸易港的关税政策有以下特点：
第一，零关税政策是多数自贸港国际贸易战略的核心。香港作为自贸港实施典型的零关税政策，一般进口或出口货物均无须缴付任何关税，香港不设增值税和营业税， 境外所得利润也不纳税。香港仅从食品安全需要，对活鸡进口实行总量控制，对烟草、酒类、甲醇酒精、汽车用汽油和柴油等极少数商品实行进出口证管理。新加坡消费税和进口关税相对较少。关税税率从0到4%不等，应税的商品项目仅有酒类、烟草制品、汽车和石油产品，消费税税率为7%，依据货物的价值进行计算。纽约港采取关税倒置政策。无论是原材料还是成品， 进入纽约港都不需缴纳关税，但由纽约港进入美国国内市场时，需缴纳的原材料税高于成品税。
第二，除了极低的进口税率之外，自贸港在货物贸易方面大幅度提高贸易效率，用技术手段提高贸易便利化程度。例如，香港特区进出口报关手续十分简便。目前采取的便捷通关的主要促进措施有：以自愿和协议为基础的海易通计划、以自愿和信任管理为基础的香港认可经济营运商计划。新加坡高度重视港口和商贸的信息化建设，形成了贸易信息网、港口信息网和码头作业系统三大平台，通关实施单一窗口处理，码头全程自动化无纸作业，各种流程无缝对接。
第三，高水平自贸港在管控风险方面有着较为成熟的经验。在实施完全不干预政策的基本前提下， 香港特区政府针对某些极为敏感和重要经济活动进行严格控制，以保证香港整体经济的有序运行。新加坡政府通过良好的技术能力和数据获取能力，监控自贸区经营者的运营情况，从而有选择地对他们进行分析和筛选。经营者们被随机审计，一旦出现违规行为就会被处以高额罚款。高度透明的数据和优秀的数据分析能力几乎清除了与政府相关的腐败和权力寻租行为。
海南面临着高标准高质量建设中国特色自由贸易港的艰巨任务， 通过制定并调整政策，吸引投资， 发展优势产业，探索实现自身功能定位综合化、高端化转型。现阶段的海南省经济基础薄弱，产业发展支撑不足，在人才储备、营商环境等方面劣势明显，缺乏投资吸引力。因此海南省的关税制度设计， 不能照搬国际自由贸易港的做法， 也不能局限于对现有自由贸易试验区政策的简单复制，而是要有更高层次的制度创新，打造开放层次更高、营商环境更优、辐射作用更强的开放新高地。
自由贸易港的核心功能是国际贸易自由化和便利化，这就要求“一线放开”实现最高程度的开放，不但实施零关税政策，还要求自由贸易区与境外实现货物、资金和相关专业人员的自由流动。就货物贸易而言，对进出口商品的种类、价格和数量基本不设管制，只进行负面清单管理；报关仅仅是备案性质，不需要海关批准；另外有大量商品可以豁免报关。从监管的角度而言，“一线放开”就是要从原来的常规性监管，变成精准监管。加强风险防控，保证国家重大进出境安全风险可控（反恐、卫生、食品、金融、意识形态），尤其是针对一些固体废物的进口，要强化非法入境管控力度，全面禁止“洋垃圾”入境，完善进口固体废物管理制度。
建设中国特色自由贸易港的现实条件和设计原则
1.国家定位特殊性。不同于国内自由贸易试验区，海南要建立自由贸易港，“努力成为新时代全面深化改革开放的新标杆”。同时，海南发展自由贸易港，“不能以转口贸易和加工制造为重点”。国家定位的特殊性决定了海南在自由贸易港建设过程中可以而且也需要进行突破性的探索，同时不能与香港、新加坡等国际自由贸易港一样从单一转口贸易起步，而是要始终结合自身发展定位，培育新兴支柱产业，引导产业结构优化升级。
2.经济基础特殊性。不同于目前国际上已发展多年、积累了雄厚经济基础的自由贸易港，海南省在经济规模、产业结构、贸易投资等方面均不具备竞争优势，而且许多高增值产业，如高新技术产业的发展，可以说是从零开始。经济基础的特殊性决定了海南在建设自由贸易港过程中，需要打开自由贸易港与内地的辐射通道，即实行突破性的“二线有限放开”的管理制度，而非国内自由贸易试验区的“二线安全高效管住”。
3.行政管理特殊性。不同于香港特别行政区，海南虽为相对独立的地理单元，但在许多方面的监管方式均与内地相同。海南自由贸易港在加大对外开放的同时，必须要考虑对内地的影响及冲击，协调与内地经济的关系。而行政监管的特殊性对海南自由贸易港在“二线有限放开”环节的监管提出了很高的要求。
海南自贸港要对标世界上最高开放标准，也就意味着制度创新要有突破。海南产业结构、外资利用、营商环境以及优惠政策的使用现状表明，海南亟需通过政策、规则的引导，优化产业结构，大力培育和发展以旅游、高新技术和现代服务业为主导的新兴产业。海南的发展要服从服务于国家战略需求，同时海南产业政策红利的释放和产业的发展也需要内地市场的支持，将海南打造为国家高水平国际规则的试验区、重大制度改革的缓冲区，服务内地和国家经济发展。在海南自由贸易港建设过程中，通过制度创新，设计一套符合海南产业发展方向的关税制度。
第一，通过实行负面清单管理模式下的“一线放开”制度，采取高水平贸易便利化措施，营造良好营商环境，有利于吸引外国投资， 促进全球价值链高级要素的集聚。
第二，通过“二线有限放开” 制度，引导海南产业结构优化升级，促进高新技术企业、环保产业落户海南，推动海南经济发展。同时，对国内产业和企业产生溢出和辐射效应，通过上下游产业链传导实现技术溢出和知识溢出，通过平台效应促进海南自由贸易港内企业与全国市场间的联动。
第三，通过建立安全高效的“二线管住”监管模式，协调好与内地的关系，防止因走私、套利等行为对内地市场造成冲击，保障“一线放开”和“二线有限放开”的有效实施。
中国特色自由贸易港关税制度的设计思路
1.海南自由贸易港关税制度设计的首要任务是“一线放开”
短期内，海南自由贸易港在洋浦保税港区和海口综合保税区两个海关特殊监管区域内完全实现“一线放开”。具体做法是，海南自由贸易港实施清单管理下的“一线放开”， 清单的设计与实施主要分为四个阶段：短正面清单、长正面清单、长负面清单、短负面清单。在具体的设计环节，“短正面清单”结合旅游、现代服务业、高新技术产业三大行业，选取海南自由贸易港发展迫切需要且监管难度相对较小的商品， 形成《海南自由贸易港进口货物正面清单目录》；“长正面清单”结合种业、医疗、教育、体育、电信、互联网、文化、维修、金融、航运等十个领域，扩展《海南自由贸易港进口货物正面清单目录》；“长负面清单”，结合互联网业、旅游业、医药产业、低碳制造业、房地产业、现代物流业、医疗健康产业、教育文体产业、农业、现代金融服务业、会展业、海洋产业（含油气）等十二个重点产业，将正面清单调整为《海南自由贸易港进口货物负面清单目录》； “短负面清单”，缩短《海南自由贸易港进口货物负面清单目录》。在实施环节，对《海南自由贸易港进口货物正面清单目录》内的进口货物实行零关税，其余进口货物按现行税率征收关税；对《海南自由贸易港进口货物负面清单目录》内的进口货物按现行税率征收关税，其余进口货物实行零关税。
长期而言，海南自由贸易港全岛范围内实行零关税制度，除负面清单内的货物外，实现一线零关税准入、登记式备案、区内免证免审； 在跨境资金流动、外汇交易以及人员签证方面给予一定的自由度和开放政策试点；对存在重大进出境安全风险（反恐、卫生、食品、金融、意识形态）的商品强化入境管控力度，完善进口固体废物管理制度。
针对符合海南重点产业发展方向的领域，“一线放开”要求加大开放力度，对确需进口的、关税率较高的设备、器械等除了降低关税， 还要在海南中国特色自由贸易港增值税及消费税制度中另行设计《特定行业货物进口增值税、消费税减免清单》，研究进口环节的增值税、消费税减免措施。“一线放开” 的目标不仅是降低岛内企业的关税成本，更重要的是促进高水平的贸易便利化，尽可能将通关程序化繁为简，提高通关效率，减少行政成本。因此，在监管方式上，海南自由贸易港应借鉴新加坡电子化监管的成功经验，利用IT技术，实现电子化监管技术创新，将自由贸易港进出口业务信息流、资金流、货物流的电子数据集中存放于公共数据中心，在统一、安全、高效的大数据平台上实现数据共享和交换，方便行政部门的核查和企业的运作， 安全、高效地完成监管服务。
2.“一线放开”高效实施的前提是建立安全高效的“二线管住”监管模式
实行零关税政策是自由贸易港的基石，但零关税政策的适用范围限于自由贸易港内使用或消费的物资。自由贸易港需要实行封关运作，防止享受零关税政策的、仅在自由贸易港内使用和消费的物资流向内地造成国家税收流失。海南的离岛条件为二线监管提供了天然便利，但仍然要进一步优化卡口管理，加强电子信息联网，通过进出境清单比对、账册管理、卡口实货核注、风险分析等加强监管，促进二线监管模式与一线监管模式相衔接。
关于二线的设置，由于一线放开过程中，海南海关已掌握一线的数据，二线监管起来更为高效；同时考虑到对于海关现行监管制度的调整范围，建议将二线设置在海南离岛，对于海运、陆运货物，由海关卡口监管，对于行人夹带货物实行随机抽查模式，通过建立诚信体系以及黑名单制度进行监管。
3.海南自由贸易港关税制度创新的亮点在于“海南原产”规则管理下的“二线有限放开”
海南自由贸易港实行更高水平的开放，实施更高标准的贸易和投资便利化制度政策，重要制度创新在于“二线有限放开”，即在符合原产地规则的要求下，商品经过海南制造服务环节，可以零关税进入内地市场。
原产地规则作为最隐蔽的非关税贸易壁垒，在双边和区域自由贸易区的自由贸易协定中扮演着至关重要的角色，其目的是维护本国经济产业利益，防止产业转移和成员外国家利用中间国转运或者简单加工享受零关税好处。而原产地规则管理下的“二线有限放开”，正是为了在加大海南自由贸易港开放力度的同时，防止国外产品或服务将海南作为简单中转地、不加限制地进入内地市场。
不同于一般自由贸易协定中互惠、双向的关税减让，海南原产地规则只能单向用于内陆地区从海南地区进口的商品。我国目前和24个国家或地区签署了16个自由贸易协定（FTA），FTA的货物贸易协议可以使得我国对自贸伙伴国进出口的商品同时享受优惠关税。但海南原产地规则是我国针对自由贸易港做出的一个国内特殊制度安排，这一规则只能适用于海南出口到我国内陆地区的货物，无法适用于从海南出口到其他国家的货物。
海南原产地规则借鉴了CEPA 的原产地规则做法，但不具备香港、澳门单独关税区的国际法律地位。 目前在WTO中存在四个单独关税区，即欧洲共同体、中国香港、中国澳门和中国台北。2019年1月1日内地与港澳升级版的《CEPA货物贸易协议》正式生效，该协议对原产于香港、澳门的进口货物将全面实施零关税。新《协议》梳理和更新CEPA 框架下关于开放和便利货物贸易的承诺，在原有“产品特定原产地规则”的基础上，引入以产品在香港的附加价值为计算基础的一般性原产地规则，只要在符合“一般规则” 的情况下，即可以零关税进口内地。该协议有助于香港企业更进一步开拓内地市场，极大地鼓舞了香港的“再工业化”，将进一步推动粤港澳大湾区内要素流动，深化大湾区内贸易自由化和便利化。
海南自由贸易港的原产地规则在一定程度上与香港CEPA的原产地规则作用较为类似，其目的都是为了实现自由贸易港高水平的贸易便利化和自由化，推动岛内高端产业发展，但在具体规则设计方面有较大差异。海南目前作为经济特区， 尚无权对外行使贸易关税权力，也不具备国际法律地位。
4.海南自由贸易港关税制度创新的风险评估
一是税基侵蚀风险。对多数产品实行零关税和对正面清单下的产品实施增值税和消费税减免，均会造成中央税收收入减少。根据测算，2018年海南进口环节税收79.13 亿元，其中，关税9.5亿元，进口增值税69.2亿元，进口消费税0.43亿元，即使全部减免，也不足全国进口环节税收的0.4%，对中央财政收入影响较小。而本方案减免的进口关税仅为全国的0.05%，增值税和消费税减免需要符合正面清单且满足原产地规则增值要求，因此不会直接减少税基，相反可以获得大量产业投资新增所得税和增值税收入。
二是投资转移风险。海南自由贸易港原产地规则设计对外资和内资都有较大吸引力，但“海南原产”只是针对国家战略定位中“三大行业”和“十个领域”的高质量制造服务环节，不以加工制造为重点，因此与内地价值链属于互补关系而非竞争关系。
三是国际争议风险。“海南原产”的制度设计只是一个国内特殊制度安排，只适用于海南出口到我国内陆地区的货物。不违背中国入世议定书的相关规定，且原产地规则可以根据产业发展需求动态调整，有较大的容错空间和灵活的容错机制。对出口其他国家货物的原产地规则，要根据双边或多边协议确定。
“海南原产”对建设中国特色自由贸易港的作用
第一，通过制度创新提升“海南形象”。习近平总书记“4·13”重要讲话和中央12号文件明确了海南“三区一中心”的战略定位，即建设全面深化改革开放试验区、国家生态文明试验区、国际旅游消费中心和国家重大战略服务保障区，把海南打造成为我国面向太平洋和印度洋的重要对外开放门户。“海南原产”正是借鉴国际高水平自由贸易协定规则，通过制度创新将海南打造成为展示中国风范、中国气派、中国形象的靓丽名片。
“瑞士制造”能够成为高品质产品的标签，原产地规则发挥着重要作用。例如，动植物农产品必须百分之百源自瑞士，加工食品的原材料重量至少80%来自瑞士，而工业品在瑞士的生产成本则要达到60%， 才能被列为“瑞士制造”。对于原材料百分之百需要进口的黑巧克力和咖啡等，其加工环节只有全部在瑞士完成，才能被称为“瑞士制造”的产品。瑞士钟表工业联合会更是在原有基础上增加了两项新规定，一是要求组装和制造手表过程中，瑞士价值不能低于60%（具体为石英腕表60%，机械腕表80%）；二是要求采用瑞士研发的技术。
第二，利用内外资打造岛内新兴产业。现代农业、高新技术产业、国家生态文明试验区是海南自由贸易试验区重要的组成部分，对生态建设和环境保护提出了更高的要求。海南原产地规则的设计中，需重视知识产权和环境保护的作用，提高科技含量、绿色含量在原产地认定中的比重，促进产业自主创新，增强竞争力。高新技术制造业的智能家用电器、汽车， 其核心价值在于其嵌入式软件驱动的创新技术，还有传统农业、食品加工业的发展越来越依赖于应用数字技术，数字技术成为嵌入式服务产品的“实质性转变”。软件、知识产权的价值来源可作为评估“服务原产地” 规则的重要参考，将具象的服务转换为可以估值的有形投入，发挥原产地规则的创新、绿色引领作用。
“海南原产”不仅针对海南制造，还要适用于海南服务。服务业开放是目前受国内外压力最大的改革项目，也是目前自由贸易试验区面临的共同任务与挑战。诸如教育、卫生医疗、文化旅游等项目的国内开放进程，目前都比较缓慢。由于知识、技术、人才密集型的服务业发展相对滞后，包括租赁和商务服务业、金融业、信息传输、计算机服务和软件业、教育、文化、医疗在内的现代服务业，在海南服务业增加值中的比重较低。海南要力争在现代服务业发展上取得重大突破，打造更具活力的体制机制， 促进以服务业开放为重点的全面开放，建成具有示范效应的国家服务业开放创新的先行地区。服务贸易引入原产地规则的核心目的，在于通过识别服务提供者的国籍来判定其是否可以享受市场准入优惠和国民待遇。我国近年来签订的自由贸易协定越来越多涉及服务贸易，例如中瑞、中韩、中新自由贸易协定在银行、证券、电信、法律、教育和建筑等领域开放力度都较大，因而服务业原产地规则作为一项重要的政策工具，结合海南现代服务业发展的基础和条件，可以加快海南重点领域服务业的开放和发展。
第三，提高国内增加值和促进产业链升级。现有海关特殊监管区域政策与“两头在外”“加工制造”为主的功能定位相配套，对我国制造业发展和扩大对外贸易发挥了积极作用。然而，随着国际国内市场深度融合，国内企业利用国际国内两个市场、两种资源的需求愈发迫切， 亟待创新发展定位。为了提升国内贸易增加值，促进海南产业链向附加值更高的研发、设计、物流和销售等环节升级，原产地规则可以通过一定的标准、以规则的方式要求生产要有一定的本地含量。北美自由贸易协定的“原产地规则”，要求汽车使用的零部件中75%以上要在美国和墨西哥制造，还引进“工资条款”， 规定40%-45%的零部件要在时薪16 美元的地区制造，其目的是要求更多使用美国产零部件，而不是工资低的墨西哥的零部件。海南自由贸易港与国内其他自由贸易试验区的不同之处在于，强调不能以转口贸易和加工制造为重点，因此，“海南原产” 规则是中国主动向世界开放市场的重大举措。以先进制造业为例，先进制造业产品所对应的原产地标准主要基于区域增加值及制造工艺这两项评判指标，该行业对原产地优惠政策利用效果，在很大程度上取决于其上游产品的区域化自产比例，零部件生产企业必须加快转型升级才能满足不断提升的区域增值比例和技术指标要求。
第四，兼容国际高水平贸易投资规则。建设自由贸易港是我国制度型开放的一个重大尝试，最根本的要求就是着眼于规制层面，促进国内规制与国际通行规制接轨， 打造一流的营商环境。原产地规则是TPP、USMCA、日欧自由贸易协定中最重要的核心条款，对保护国内产业发展、重构供应链体系、保护劳工权益等方面发挥着重要作用。原产地规则不但是税收统计征收的基础，也是政府采购、贸易救济、贸易统计、供应链等相关领域实施贸易措施的依据，目前成为发达国家在WTO体制下保护本国经济利益的有力工具。原产地规则符合国际惯例，同时可以兼容其他贸易投资规则，例如，政府采购市场自由化作为全球贸易和投资自由化的重要组成部分，已成为各国政府关注的焦点，而我国政府采购规模日益扩大，其中原产地规则问题日益突出。为了适应政府采购的发展需要，可以将海南原产地规则首先在海南政府采购中进行试点，着手建立和完善国内政府采购制度，推进相关领域尤其是国有企业采购的市场化，推动我国政府采购市场与国际接轨，为我国进口加入政府采购协议（GPA）探索经验。
海南原产地规则在运行一段时间后，可以在现有的自由贸易协定升级版中作为单独章节列出。例如中国—新加坡和中国—韩国自由贸易协定将产业园合作纳入其中。未来中国—东盟自由贸易协定、中国与东盟国家的双边自由贸易协定，或者中国与其他“一带一路”沿线国家签订自由贸易协定时，都可以将海南自由贸易港作为特殊条款单列， 充分考虑不同地域产业的发展现状，制定适宜的规则并灵活运用， 最大化促进企业融入区域价值链。在海南原产地政策的推行过程中， 还应充分推进累积规则的使用。累积规则拓宽了原产地规则的定义， 鼓励自由贸易协定成员国融入区域价值链，有利于区域经济一体化。使用更加自由的对角累积及完全累积制度，促进自由贸易协定各成员国融入区域价值链，使得成员国产品资源在价值链内自由流动，实现资源的有效配置和合理利用。（本文系“海南中国特色自由贸易港关税制度研究”项目成果，成员有：张伟、孙卜雷、闫芸、王向雨、崔晓玲）
作者系南京大学经济学院教授、自贸区综合研究院常务副院长
