征地制度亟待改革
一、引言
任何国家和地区，无论私有制还是公有制，在土地非农化使用中，征地制度是其中的重要制度之一。由于制度不同，发展阶段各异，各国在征地目的与范围、征地程序、征地补偿办法上存在巨大差异，对经济发展的影响也不一。
改革开放30多年来，中国经济保持了强劲的高增长。经济增长率每年保持在10%以上，到2011年，工业化率达到46.8%，城市化率达到51.3%。伴随工业化、城镇化进程，土地大量非农化。与其他经济体高速工业化城市化阶段的特征相比，土地在中国经济发展中扮演的角色非常独特、举足轻重。尤其是1998年以来，中国经济的高增长，靠高速的工业化和快速的城市化两个引擎拉动，土地更是成为这两个引擎的发动机。以征地制度为核心的独特土地制度，是支撑这一经济高成长的重要制度。地方政府通过低价征用农民土地，以创办园区、通过土地的协议（即以成本甚至零地价）出让，推进了高速的工业化；利用低价征得的土地在垄断的土地一级市场上进行经营性用地的招拍挂出让和抵押融资，推动了快速的城市化。
本文将对中国征地制度的形成与主要特征进行梳理，分析征地制度在中国经济增长中的作用，揭示现行征地制度存在的主要问题，并在此基础上提出改革现行征地制度的思路和政策建议。
二、中国征地制度的形成与主要特征
土地征收是国家行使土地最高所有权，基于公共利益的需要，由代表国家行使行政权的行政机关，依法定程序，以强制手段取得人民的财产权，并给予财产权人相应补偿的行政行为。从各国政府行使征地权情况来看，有四个最重要的要件：一是所拟兴办的公共事业或征收目的，须存在足以剥夺私人财产权的公共利益，而此项公共利益必须是经过选择的重大且特别的公共利益。二是征收必须具有法律基础，必须在既定法律基础上才可以实行征收。三是征收必须符合比例原则，即应选择对利害关系人损失最小的处所与办法，征收以必要范围为限，不得恣意扩张，以免过度侵犯人民财产权。四是征收必须给予公正、合理的补偿。各国土地征收基本依照以上要件执行，但是其在不同阶段，这些要件的内涵差别较大。中国过去60多年的经济发展历程中，由于社会主义制度的独特性以及处于工业化、城市化快速发展阶段，土地征收制度的目标、内涵与特征也十分独特，且处于不断演进之中。
（一）中国征地制度的形成与演变
以与土地征收相关法律制度的颁布、实施为依据，我们将中国征地制度的形成与演变划分为三个时期：第一个时期是1953～1981年，这一时期国家颁布1954年宪法，出台《国家建设征用土地办法》（1953年），并依此办法保障计划经济时期的建设供地；第二个时期是1982～1997年，这一时期颁布了1982年宪法，1987年出台新中国第一部《土地管理法》，此部法律一直沿用至1997年；第三个时期是1998年至今，这一时期于1998年出台了新修订的《土地管理法》，形成中国现行土地征收制度体系的基本框架，这部法律的实施时期正好伴随中国90年代末以来的高速工业化和城镇化阶段。
第一，1953～1981年。夺取政权后的中国共产党于1954年颁布了新中国第一部宪法。当时由于土地仍然主要实行私有，该部宪法在强调“国家依法保护农民土地所有权和其他生产资料所有权”的同时，还第一次明确了国家“为了公共利益的需要，对城乡土地实行征购、征用和收归国有”。这一表述向我们提供了三个十分重要的信息：一是只有公共利益的需要，才能实施土地征收；二是征地的对象不只是农村土地，也包括城市土地；三是征地的方式不只是征用一种，还包括征购。
随着进入第一个五年计划时期，大规模的建设项目开始展开，中国于1953年出台《国家建设征用土地办法》。对于实施土地征收的最重要要件，该法没有出现“54宪法”中“公共利益”的表述，而是改为“适应国家建设的需要”。对于征地的范围和用途，采取了列举法，即“兴建厂矿、铁路、交通、水利、国防等工程，进行文化教育卫生建设、市政建设和其他建设”。至于征地的补偿安置，该法有几个特点：一是将安置前置。在征地前，“必须对被征用土地者的生产和生活有妥善的安置，如果对被征用土地者一时无法安置，应该等待安置妥善后再行征用，或者另行择地征用”。这是迄今我国土地征收法律法规中对土地征收要件规定最严格、最明确的一次。二是规定在实施补偿时，“应该尽量用国有、公有土地调剂”，只是由于无法调剂或者调剂后对被征用土地者的生产、生活造成影响的，再发给补偿费或者补助费。三是土地补偿以最近2~4年的定产量总值为标准；房屋补偿在保证原来住户有房屋居住的原则下给房屋所有人相当的房屋，或按公平合理原则发给补偿费；附着物按公平合理原则发给补偿费。（节选）
（摘自《中国智库》第1辑 如需继续阅读请点击
