高世楫：实现绿色发展必须依法加强环境监管

“十三五”规划贯彻了十八大以来关于生态文明建设的指导思想，在第十篇“加快改善生态环境”中提出了绿色发展的主要目标是“生态环境质量总体改善”。在“十三五”规划的25个经济社会发展主要规划指标中，资源环境类指标占10个，且全部是约束性指标，占了全部13个约束性指标的绝大部分，这充分显示了全社会对绿色发展的共识。

今年中国发展高层论坛第六节的主题是 “完善环境治理体系，全面提升环境质量”，与“十三五”规划关于生态文明建设的主题密切呼应。刚履新不足一个月的环保部副部长黄润秋代表环保部在大会上发言，总结了“十二五”期间我国污染治理成就，介绍了“十三五”期间环保工作的总体考虑和工作重点，并坦诚地讲述了他个人如何在新岗位认真履职。这让我们对“十三五”时期实现生态环境质量改善充满期待。

在20日上午的主旨演讲中，张高丽副总理也充分肯定了我国在污染控制方面所取得的成绩，坦率地承认我们在改善生态环境质量方面仍然面临的巨大挑战，并指出了要实现生态环境质量根本好转、重现天蓝地绿水清所面临的艰巨任务。

一段时间以来，我国严重的环境污染问题受到全国人民乃至举世关注。自“十二五”以来，我国高度重视污染治理问题，出台了多项政策，加大了污染治理力度。对造成我国严重污染问题的原因，我们要有一个比较客观的认识。

中国十多亿人在这么短的时间内实现经济持续高速增长以来高速的工业化，而被“压缩”发展工业化进程必将产生巨大的污染排放，而我们在环境保护问题上的认识不足和能力短板导致出现了许多本不该出现的问题，共同导致了目前我国生态环境质量恶化的结果。在“十二五”期间、特别是最近两年，中央政府高度重视污染控制问题，通过法治、行政和经济等多种手段实施节能减排和污染控制，才超额完成了“十二五”减排目标。

根据环保部的统计，我国2015年的COD、氨氮、SOx、NOx四种主要污染物的排放总量比2010年有较大幅度的下降。2015年首批实施新环境质量标准的74个城市，PM2．5的平均浓度比2013、2014年分别下降23．6％、14．1％。但是，由于污染物排放基数大，不时出现的严重雾霾天气、间或出现的蓝藻爆发，让我们感觉到空气等环境污染质量似乎变得更糟。所以，要让人民群众在包括环境问题上有获得感，还必须加大污染控制和生态修复的力度。

黄润秋副部长介绍，围绕中央关于“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局，环保部为落实创新、协调、绿色、开放、共享的五大发展理念，将以改善环境质量为核心，打好大气、水、土壤污染防治三大战役。为此，环保工作要实现向抓改善环境质量、抓督企又督政并举、自上而下与自下而上相结合等三大转变。

在生态文明体制改革和环保制度建设方面，将完成环境监测事权上收、依法依规落实党政同责的环保责任、依法强化企业环保主体责任、健全环境保护市场体系、倡导全民参与等方面的工作。

黄润秋副部长还强调，他个人将努力推进依法治理环境、抓好源头污染控制、依靠科技进步提高污染治理效率。建立健全法律与制度，依法实施严格的环境监管，这无疑是完善我国环境治理体系、切实提高生态环境质量的题中应有之义。

从各国污染控制和环境保护的历史经验看，完善法律制度、加强政府环境监管体制建设、提高环境监管有效性是实现有效的环境治理的基础和核心内容。目前发达的工业化国家，基本上都拥有比较良好的生态环境，但这些国家大多数都经历过严重污染的阶段，大多数都是在完成了工业化以后才实现了污染治理和环境质量改善的。

在实现污染控制和改善环境质量的过程中，健全环境保护法律法规、设立专门的环境监管机构、提高监管机构的能力以实施专业化监管，是有效控制污染和改善环境质量的基础。从国家治理体系的角度看，专业性的环境监管机构，是现代国家中必须拥有的社会性监管机构之一。这类监管机构作为现代国家治理体系化的重要组成部分，具有依法对企业和个人的生产与生活进行事前、事中干预、事后追责的监管权力，这种监管权力体现在制定环境标准、进行前置性审批、事中督察、对环境污染事件的事后问责等方面。

实施环境监管所依据的法律与规则必须公平公正，监管实施过程必须依法透明、结果必须公开，监管绩效必须接受立法机关和社会的问责。因此，“十三五”期间，我国必须加大环境监管制度建设，完善环境监管组织体系，提高监管能力，并加强环境监管的问责。这是建立有效环境治理体系的核心，是实现“十三五”期间生态环境质量改善的制度保障，也是国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。